本澳應完善立法反壟斷

陳觀生

近期通脹再引發社會關注,政府對此亦給予高度重視,多方努力爭取拓闊供澳食品管道穩定物價。但一如以前一樣,每次通脹均引發本澳市場開放爭議,特別是對本澳專營制度多有意見,政府對此的回應是不能對自由市場進行幹預。話雖如此,但筆者認為創造公平的營商環境則是政府不可推卸的責任,為此本澳應完善反壟斷立法,起碼也應該展開修法或者新立法討論。

通脹引發市場開放爭議

去年12月行政長官崔世安在北京述職期間,與國家商務部及國家質檢總局共同商討進一步擴寬內地輸澳糧食及農副產品的管道,減少中間環節,以降低成本。最近政府在宣佈拓闊供澳食品管道穩定物價進度時,不知是有心還是無意,在提供傳媒的資料中,被發現鮮活食品批發價和零售價相差1至3.5倍,如在2月份白菜的批發價為每公斤3.7元,零售價為13.5元,豬肉批發價是每公斤21.8元,零售價為每公斤51.2元。

造成澳門菜貴的原因眾多,如受到人民幣升值、內地物價上漲、自然災害等因素影響,以及行業不規則收費、行業壟斷等。翻看資料,每次本澳通脹抬頭,輿論除了認為主要是輸入性通脹外,打破行業壟斷、開放市場也是焦點之一,但是政府對壟斷問題大多是不願提及,工作都是圍繞如何減少輸入性影響來做。

議員吳在權早前指出,在內地物價下調時,澳門物價未跟隨回落,很大原因可能存在壟斷,容易做成人為操控價格。吳在權認為,穩定市場須從源頭解決。根據《對外貿易法》和相關規定,澳門的批發商可多管道進口貨品,但批發市場形成了一道無形關卡,其他批發商受制於此,未能將內地糧油副食品順利進口澳門。

議員李從正日前在立法會議程前發言說,當局一再重申,在自由經濟市場前提下,政府難以直接幹預市場價格。他認為市場開放、自由競爭、價格反映實際供求關係才是真正的自由經濟市場,政府有責任保持市場自由開放、有序競爭、健康發展。當然協助業界前往各地開拓更多貨源、建立穩定和多元的供應管道是當局舒緩通脹的工作之一,但當供應增加、進口價下調而零售價卻沒有跟隨而下降,又有何意義?為此,他促請當局正視蔬菜批發市場存在多年的行業壟斷、不公平競爭的情況,嚴厲打擊短斤缺兩、不規則收費等行為,減省不必要的中間環節,讓食品蔬菜價格回歸合理水準,免除居民挨貴菜之苦。

早前,街總北區辦事處曾經就拱北與本澳十種主要糧副食品價格進行調查比較,發現扣除匯率及斤秤差異,本澳物價較內地高出一成至兩倍多不等。街總北辦副主任周宜心指,只是一關之隔,澳門糧食產品價格高於內地,一直讓社會充滿疑惑。據居民反映,即使扣除匯率等因素,長期以來本澳豬肉價格較內地貴五成或以上。

周宜心說,雖然澳人薪酬略高於內地,但特區政府已連續多年免收街市攤檔租金,又免去檢疫費,反之內地街市租金高昂,拱北部分市場攤檔每月租金達萬元,經營成本不輕。但本澳豬肉零售價卻遠高於內地,讓人摸不著頭腦,究竟哪個環節出現問題?是政府平抑物價工作中有必要釐清的環節。

面對社會對食品價格壟斷的質疑,作為食品批發商之一的議員高開賢大呼冤枉,他指出,批發商只是收取規定的低傭金,澳門豬肉價格包括內地來貨價連代理商傭金、經銷商傭金及屠宰費,平均以每頭一千三百多元售予肉檔,其中代理商傭金及經銷商傭金合共八十多元,政府屠場收取六十多元的屠宰費。高開賢表示,當年內地採取了不少措施,祇為確保供港澳肉類及蔬菜穩定,指定生產基地供應,除可確保食品安全外,亦能保證供應質量及價格穩定

高開賢說,肉販利潤方面,平均每隻豬可獲利四百多元,大部分肉販一天祇可售出一隻豬,一個月的利潤約為一萬多元,基本足夠一個家庭的開支,以澳門現今的生活指數來說,利潤亦算合理。

專營制度是時候檢討

本澳食品批發價和零售價的差距,引發行業壟斷的爭議,其實追根究底,與本澳一直實施“專營制”的歷史有關。本報“華澳人語”數年前曾指出,在過去的歷史條件之下,內地輸入本澳的鮮凍肉類及蔬菜的供應模式,雖然並不能與「行業壟斷」完全劃上等號,但在一定程度上也是屬於違背「公平競爭原則」的「專營制」。

本澳繼博彩業最早實行專營後,政府於1849年又對豬肉實行專營。一直到20世紀,從鴉片、鹽業,到垃圾和糞便處理,連政府的工程和兵營供給也都不例外。其中絕大多數的專營權為華商競得,從而形成經濟實力強大的家族企業。經過100多年歷史,本澳市場競爭形成了大部分公用企業屬於專營,適度開放的專營行業和非專營行業競爭激烈的特點。

本澳的專營權制度,就是一種行業壟斷,是企業合法取得的壟斷地位。經濟學指出,企業可以通過合法的方式取得市場支配地位,甚至壟斷地位。例如,國家授權一個企業在某個行業享有獨家經營的權利,這個享有特權的企業自然就是一個市場壟斷,本澳專營制度亦由此而來。

但到今時今日,除了一些特殊的行業,很多國家都已經開始在原先國家壟斷經營的部門注入了私人經濟,甚至在電信、電力、煤氣等傳統上被視為自然壟斷的行業引入了競爭機制。現在,世界各國都已經普遍地認識到,壟斷不僅會損害企業的效率,損害消費者的利益,而且還會遏制了一個國家或者民族的競爭精神,而這種競爭精神才是一個國家經濟和技術發展的真正動力。

本澳博彩酒店業,隨著外資進入,形成良性競爭局面,激烈競爭將更加明顯;另一方面,在其他的飲食、零售、地產仲介、服裝等行業,自由競爭度高。在這樣的時空背景下,專營制度顯得格格不入,筆者認為,專營制度是時候徹底檢討,將不適合現時本澳經濟發展行業專營制度廢除,引入市場競爭,同時也清晰哪些行業確實有特殊原因而需要某些企業保留一定的支配地位,但這些行業應該越少越好,並要符合公眾利益的原則。

反壟斷立法阻“官商勾結”

壟斷的原意是獨佔,即一個市場上只有一個經營者。反壟斷法,顧名思義就是反對壟斷和保護競爭的法律制度。它是市場經濟國家基本的法律制度。又稱反托拉斯法。

反壟斷法的任務就是防止市場上出現壟斷,以及對合法產生的壟斷企業進行監督,防止它們濫用市場優勢地位。

就基本內容而言,各國立法一般包括禁止限制競爭的協定、禁止濫用獨佔地位、控制謀求壟斷的並購三大類。

澳門並沒有單行的競爭法典或者法規,而是採用在商法典中設置一般規定與對博彩業和電信業等特殊行業特別管制相結合的方式。亦沒有規定反壟斷的執法機構,商法典只規定受害人、利害關係人有權訴訟。

澳門商法典中規定四種壟斷行為受到禁止:其一,違法經營、損害本地區利益的競爭行為;其二,禁止限制競爭的協議或者行為;其三,專營企業應平等、非歧視地對待客戶;其四,不得以排擠競爭對手為目的,以低於成本價格或者取得價格銷售商品(規定在商法典第十章的不正當競爭行為中)。博彩業經營法增設了濫用獨佔地位行為(第四條),而電信綱要法則在此基礎上增加了交叉補貼(不正當手段吸引顧客)等行為方式,並對市場主導地位的認定提出了五條判斷依據。

就壟斷行為三種表現及其在澳門本土的案例來看:其一,居於壟斷地位的企業的行為,涉及到相關行為是否濫用其支配性地位和優勢,而澳門本土的案例很少;其二,通過行政手段實施的壟斷行為,以行政政策為載體;對壟斷行業的改革過程中,較為常見;其三,商業機構及其本身共謀的壟斷,在未來可能是主要行為方式。

筆者認為,雖然本澳居於壟斷地位企業的行為案例較少,但隨著外資參與,本地企業生存危機空前,外來壟斷的格局可能出現,如本澳貨品大部分靠外來輸入,某個外地企業如壟斷了本澳貨物運輸或入口就控制了本澳很多企業的生存。就算是本澳的龍頭產業博彩業,外資企業聯手起來迫使政府做某些事情,也是曾經發生過的。因此,應防患未然,制定壟斷防止制度,以保障經濟持久良性競爭,亦保證本澳經濟安全和國家安全。

行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。行政壟斷在本澳的主要表現形式就是專營制度,也在政府招標中可能存在。這些都是本澳需要大力改革的主要行業,如過去由「澳門電訊」獨家專營的無線電話服務,近年已開放市場。即使是賭牌開放,也打破了澳門旅娛樂公司四十年的獨家專營,加入新批給公司參與競爭。

濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了機會,在一定程度上引發了腐敗,損害了政府的形象。因此,完善反壟斷立法應當將反行政壟斷作為一個重要而且非常迫切的任務,通過立法破除社會對“官商勾結”的疑慮,阻止“官商勾結”行為,為未來政府施政拆除一個政治炸彈。

至於第三種,關於商業機構及其本身共謀的壟斷,很多人不甚留意,卻是本澳很多行業的傳統。本澳有著同一個行業組成社團的現實,這些行業社團聯手控制某種貨品的價格其實輕而易舉。這可能是食品價格批發價與零售價相差巨大的根源,也是政府對問題難以啟齒之原因所在吧。

所以,本澳應該完善反壟斷立法,將商法典中有關反壟斷的內容進一步深化,並重點針對本澳易受外來影響的經濟特點,避免外來大型企業壟斷澳門經濟命脈;改革專營制度,規範政府的行政權力,打破官商勾結的疑慮;營造公平的環境,促使本澳經濟健康良性發展。

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