食品安全監管成效顯著但仍需完善

陳觀生

近期以來,台灣飲食業掀起的塑化劑風暴,以及食品安全問題接二連三出現,令不少居民十分擔心。隨著食品安全統籌小組陸續驗出本澳有售的食品、甚至藥物含有塑化劑,食品安全再次引起坊間關注,多位立法會議員和社諮會委員均促請特區政府投入人財物力健全食品安檢機制,盡快設立食品安全監控中心,多管道完善食品安全監管體系。為本澳食品安全構築好一道有效的安全屏障,讓居民食得安心、食得放心,這已成為特區政府刻不容緩的重點工作。

本澳現時食品安全監管體系

“民以食為天”,當今世界的食品安全引起全球性的重視。澳葡時期,澳門的食品衛生檢驗檢疫工作大多依賴香港和內地的出口口岸的有關部門。澳門回歸祖國以來,隨著地緣經濟發展、區域社會擴張、澳門人口膨脹的現實需要,澳門的食品安全問題也日益凸顯。近十年澳門特區在食品安全法律規制方面取得了一些突出的進步, 澳門在食品標準方面的制度建構主要是《食品標籤》法例規制,內容涉及預包裝食品標準、對內地供應澳門的食品衛生檢驗檢疫標準等,經實踐證明是有效的,如在多次食品安全問題發生時,基本都能及時發現問題產品並採取措施堵截。

本澳的食品構成可以分為3大部分,即生鮮食品(如雞鴨活物、蔬菜水果等)、預包裝食品和餐飲業。在食品安全監管體制上重點有三:一是對內地供澳食品的監管;二是對旅遊業食品的監管;三是對預包裝食品的監管。監管體制的設置是以食品安全統籌小組為總協調人,由衛生局、民政總署、經濟局、旅遊局、海關、消費者委員會等多個部門以相互協作的方式共同管理。這些部門在食品安全方面的分工並不明確。概括而言,衛生局負責進出口食品安全的檢驗、代寫論文檢疫等方面,所有食品從生產到食用,整個過程衛生局負責食品檢驗標準;民政總署負責內地輸澳鮮活、冰鮮肉類、蔬菜食品管理標準等;經濟局負責食品工廠發牌、執行預先包裝食品標籤法之規定及其相對應監管措施;旅遊局負責與旅遊相關的餐廳、酒店、酒吧的牌照發放;消委會為消費者健康考慮,負責食品的抽查、公佈、爭議裁決、勸論及教育等工作,借此提高消費者的自我保護意識,提醒生產商需確保消費者的安全與健康,勸導行政當局注意制定全面的產品安全法例,杜絕不安全產品在澳門市場流通。這種聯合管理方式經實踐證明也是有效率的。

本澳在公眾參與食品安全監管方面也取得一定成效,特區政府專門制定關於消費者保護的法律,設立消費者委員會為准政府部門,負責在政府監管部門與消費者之間溝通,便於消費者參與食品安全監管。近年來的實踐證明,消費者委員會參與食品安全監管的工作卓有成效。

此外,本澳在食品安全監管體系中,非常重視行業協會的作用。近年來,澳門成立了食品管理學會等民間組織。澳門食品管理學會的成立,提高業界的食品安全意識,確保澳門生產的食物符合安全衛生標準,使澳門食品業界更趨專業化。

本澳食品安全有賴國家支持

本澳多次面臨問題食品的威脅,但都有力化解,除了現時食品安全監管體系發揮了較好作用外,更關鍵原因是本澳食品安全得到國家強有力的支援以及周邊地區的配合。因本澳食品均靠入口,其中大部分從內地入口,部分從外國入口亦多經過香港,國家支持主要是從源頭上嚴格把關食,而從香港入口的則已經過了相關的檢測與監管,本澳只需依靠其他地區提供的資訊和部分抽查作跟進,就是說食品在進入本澳之前已經經過了多次檢測監管,很多問題在此過程中早已發現,本澳食品安全的風險和影響已被減至最低。

據內地傳媒《南方週末》報導,國家對供港澳食品有一套獨善其身的食品安全監管體系,保持著自建立至今無安全事故的完美紀錄。它是相對獨立由一個監管部門獨力監督全食物鏈安全,不僅活豬,也包括其他牲畜、禽類、蔬菜等食品,傳媒指出,這背後不僅有市場的推動,還有政治的考量。

以活豬為例,傳媒形容供應港澳活豬得到“嬰兒般的呵護”。一頭豬從出生到出口,都由出入境檢驗檢疫部門全程監管。

據《南方週末》報導,內地專供港澳豬場之一的金鼎豬場負責人稱,養殖出來的肉豬並不是每一頭都有資格供應港澳,還要看豬的品質。“外形要好看,後臀比較豐滿,身體比較結實的。另外,瘦肉率要高,體重也有要求,不能超105公斤,不能低於95公斤。”

負責人說:“這是一項政治任務,人、財、物資源投入很大,一定要管好。”香港、澳門的牲畜、禽類、蔬菜等鮮活產品大部分來自內地,保障港澳食品穩定供應一直是我國的政治任務。1959年,港澳出現鮮活商品短缺,向中央求援。在周恩來總理親自過問之下,全國各地收集商品支援港澳,出現了保障港澳“生命線”的“三趟快車”。

直至今日,供港澳活豬、活雞、活牛等大宗農產品依然採取配額制,無論市場起伏,都首先保證港澳食品的穩定供應。2007年內銷肉豬價格高於港澳,導致港澳豬肉供應緊張,國家商務部、質檢總局緊急協調,各地商務部門和檢驗檢疫部門出面調配,確保了港澳市場穩定。

1998年,在澳門政府部門要求能對食品溯源的規定下,實行的在活豬身體上打針印的做法,一旦豬肉出問題,可根據針印追溯至出欄的豬場。並從當時起形成監管主體明確、單一的監管體制。同時粵澳雙方協商,按照形勢發展,檢測項目也在不斷增加,2000年只有7種,2003年增加到了27種,2004年達到44種。

內地檢驗檢疫部門負責人總結這套監管體系的成功之處,在於三點:“監管主體非常明確,是我們一管到底。另外,這是政治任務,國家投入非常大。還有,供港澳活豬價格比較高,企業有利潤,也願意加大成本投入。”這套體系是建立在高投入、高利潤的基礎之上。該負責人估計,按照活豬每季度42項監測,其中僅瘦肉精一項要每年兩百多份樣品估算,需要投入幾百萬元資金,這些是由國家撥款、免費提供給養殖場。

高企的行政成本還顯現在監管環節上。在疫情高發期時,監管人員需要“監裝”,每天淩晨三四點趕到養豬場,監督肉豬出欄,裝入貨車。

有供港澳豬場負責人算了一筆賬:“豬場的成本主要在飼料、獸藥、工人工資、水電和日常開銷上。該用的東西都要用好的。比如買飼料,好飼料養出來的豬正品率會比較高。”他選擇的配料比普通的要高約200元/噸。“疫苗一定要打。別的一些散戶可能抱著僥倖心理,有時候可以不打。許多藥不能用,要治病就必須用比較貴的藥。算下來每頭肉豬要30塊錢。”他細細算著,“消毒費用也比較高,每週兩次,都不能少。”運費也比較高,一輛車只能運35頭豬。“內地有時候一輛車有3層籠子,裝120頭都有。”以這樣的養殖成本內銷肉豬,盈虧只能靠市場價格。

本澳食品安全監管還需完善

隨著本澳遊客日漸增加,貨品來源亦更多元化,單靠原來的食品安全監管體系將難以完全保障,如最近的台灣塑化劑問題產品中,本澳經常在兩岸四地中較快發現部分問題食品,這既證明瞭本澳食品監管工作確實成效顯著,但亦反映本澳食品安全已經面臨更複雜的威脅。進一步完善食品安全監管體系,已成為特區政府刻不容緩的重點工作。按聯合國糧食及農業組織和世界衛生組織的指引,食品控制系統至少有三種可能適當的組織方式:多部門系統、單一部門系統、整合系統。

本澳的食品控制體系屬於多部門系統,民政總署、經濟局、旅遊局、海關、消費者委員會、土地工務運輸局、衛生局等多個部門分別對不同的環節進行監管。這是現時大多數國家實際採用的模式,但有明顯的缺點,尤其包括缺乏協調、權限不清和(積極或消極的)衝突、執法標準不一致等。有意見認為,本澳現有食品控制系統存在三大不足:法規不足、協調不足、資源和能力不足。

此外,本澳現時食品安全監管體系,缺乏完善的恆常性抽檢機制,每當外地出現食安問題,當局只能嚴加戒備,依靠其他地區提供的資訊和部分抽查作跟進,被動式地“後知後覺”監管,完全無法應付日趨嚴峻的食安問題挑戰。

行政長官的二零一零年度施政報告宣示,政府將在民政總署轄下設立食品安全中心,同時在經濟財政領域亦強調經濟局將維護食品安全和消費員委員會將重點關注食品安全問題。

關於新設的食品安全中心的職能,行政長官報告中列舉綜合監督、組織協調、各功能部門的工作統籌、監管跟進和處理食品安全的各種問題、培訓和教育等。行政法務司司長在施政報告中除重複上述內容外,並提及檢測工作。民政總署管理委員會主席則向傳媒表示,就食品安全中心的設立,第一階段將在民署設立一個資訊交流平臺,與各相關部門分享資訊並建立聯動機制,提升對食品安全問題的應變能力和提高食品安全訊息發佈效率;第二階段,在第一階段基礎上做好食品安全風險控制,對可能存在安全隱患食品訂立預警機制,其中可能涉及修訂法律法規。

但時至今日,食安中心的籌設仍停留在跨部門聯動機制和剛設立“食品安全資訊網頁”的階段,其法定職能到底何時得到確立、食安法規何時立法?都是社會十分關注的問題。

面對層出不窮的食品安全問題,當局應全面地從完善機制、訂立法制和提升力三個方向者手,儘快建立完善的食品安全監管體系,將本澳食品安全的風險和影響減至最低。

一是制定實體法律規範,建立有效機制,應對層出不窮、類型多樣、變化多端的食品安全事件。二是依據共同參與的國際公約、條約、協定、議定書等,解決食品安全法制方面的衝突。根據基本法,澳門可以參與認為與特區利益密切相關的國際公約、條約、協定和議定書,內地也參與了同樣的國際法律檔,出現法律衝突後,可以在共同參與的國際法律檔框架內協調解決。比如,就作為食品污染源的危險廢物處置的法律衝突,就可以在《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴賽爾公約》的爭端解決機制框架內加以解決。三是建立長效監管機制需要設立的澳門與內地長期食品安全合作機制。目前,這種機制已經開始形成和發展。比如,澳門與內地的食品安全合作機制已經從資訊溝通和交流,發展到食品安