社工認證制度能否帶來社會工作業界發展的春天?

子悠

上周,特區政府社會工作局局長容光耀透露,社工註冊制度框架法律文本已基本擬定,並將於下月初展開為期一個月的公開諮詢,屆時將安排三場諮詢專場,收集社服界、社工業界及政府部門的意見,以便能進一步完善法律框架文本,讓有關法律制度更切合社會發展實際需要。又對於有學者指出本澳的社工註冊制度由政府部門主導構建,缺乏業界的專業和發展管道的意見作出回應稱,社工註冊制度是為業界而設,因此當局在籌建社工註冊制度過程中,設有專責團隊負責制度建構。同時亦廣納業界、社會人士及政府相關部門代表,就制度的行政架構、社工專業課程門檻、社會工作者的業務,以及倫理守則等多聽業界的意見和建議。冀能構建一個真正符合社會發展實際需要的社工註冊制度,在提高社工專業形象的同時,保障社會服務使用者的福祉。而鑒於本澳人口較少,且社工人員亦不足七百人,故當局計劃只在社工局轄下設專責委員會,負責處理社工註冊有關申請、審批及上訴等。對於業界有意見希望建立社工職程,助同工發展專業生涯,容光耀表示需再與業界商討和聽取意見,但社工註冊制度不會設職程,不過當局未來在處理資助時,會再檢討如何兼顧資助社工問題。另一方面,未來三年將有約一千名社工相繼畢業,容光耀相信將能紓減未來三年大量社服設施投入運作的人資壓力。雖然每個人都有擇業自由,但他希望就讀社工的學生畢業後能投身社服界,及在不同的工作崗位上多作嘗試,也期望業界多給予新畢業社工更多工作發揮機會,共同促進業界的健康發展。

關於社會工作者的認證問題在本澳的討論由來已久。無論是議員一直以來的書面、口頭質詢,還是坊間業界的意見表達,都將認證作為促進社會工作發展的重要一環。很長一段時間來,似乎讓人誤以為只要認證制度建立起來了,澳門的社會工作及相關業界就能得到很好的發展,而市民也能從中受益。現如今,這個千呼萬喚的制度設計工作終於有實質性的進展。但是我們也不得不重新考慮一個問題,那就是制度設計尤其是僅僅一個認證制度能夠解決所有的問題?要真正迎來本澳社會工作及相關業界發展的春天,是否還需要其他方面的配合?

設立認證制度確有必要

澳門對於社工認證的探討由來已久,為此特區政府社會工作局於2009年就曾委香港理工大學應用社會科學系第三部門教研中心開展專項研究,探討實行“社會工作認證制度”的可行性方案。該研究方案指出,分別透過問卷調查403名社工人員的意見,亦先後進行23個相關持份者的面談,其中包括一個專業團體、培訓社工的兩所社會工作訓練教育機構、聘請社會工作者的機構(十個民間組織〔包括四間大型機構及六間中小型機構〕、一所自聘社工的學校、五個政府部門)、社會工作委員會兩位成員,以及代表服務使用者的兩個自助組織。發現:受訪者普遍認同認證制度能夠使社工邁向專業化的重要性,寄望透過制度對資歷、能力與操守的釐訂來保證和提升整體社工服務專業質素及能力水準;同時透過持續進修的要求逐漸提升社工的服務水準;此外,認證制度是對服務使用者及大眾的問責和交代,能夠提高社工的專業形象及地位,加強公眾的肯定與認受。從機構的管理角度去看,雖然持份者認為認證制度為機構之員工招聘提供評核指標,加強機構對社工職務的理解,可以增加社工的工作認同感與滿足感;但亦有持份者認為機構自身經已有一套較嚴謹的方法去判別資歷和水準,故此認為制度對選拔人才沒有幫助。也有憂慮制度會增加機構的內部矛盾,造成員工分化。從服務成本的角度看,亦有部分持份者憂慮如果在沒有增加資源的情況下推行認證制度措拖可能會引致服務成本上漲,並對小機構造成財政壓力。

可以看出,對於設立社工認證制度,社會上並未形成完全統一的認識,但是從各方面的反映,及實際效果優劣角度看,贊同設立認證機制仍是主流意見。因其所產生的正面效果遠遠大於可能引致的不利影響。所以在澳門設立社工的認證制度是大勢所趨。隨後,當局也按照有關的意見採取逐步的措施,包括首先實行的自願認證等。

「認證」是指由公共或私人團體頒發註冊執照予能提供達到客觀條件/資格的職業活動之人士,已獲認證之人士必須遵守所設定的道德標準作為行為指標。國際社會縱然認同社會工作認證制度之重要性,但現時並沒有設立一套全球統一之監察與交待機制。社會工作專業認證制度按各國、各地之社會、文化及專業發展之實際情況而設立。從澳門情況來看,自1977年澳門社工學院成立並開辦社會工作課程開始,社會工作專業在澳門的發展迄今已有逾三十年的歷史。現時社工人員分別在兒青、家庭、復康、長者、社區及藥物濫用等領域服務。根據社工局2009年統計數據顯示,社工人數在2005-2009年五年間有甚大的增幅,2005年有435人,於2007年增長至505人,再於2009增長至622人。在2009年6月,政府部門及民間組織的社工人數分別是180人及442人。在政府部門之中,社工局的社工人數佔118名,他們的工作主要是協調及提供各類型社會工作服務;而其他設置社工職務的政府部門包括有教育暨青年局、法務局、澳門監獄、房屋局、衛生局及勞工事務局。這些數據都顯示了澳門隨著社會經濟環境各方面的急劇改變社會服務界別對社會工作者的需求持續擴大。

因此,在此背景下,為滿足社會對社工的需求,有必要為社工本身創造更為有利的發展環境,其中專業的認證就是一個良好開始。不僅能夠促進社工本身質素的提高,更能在提供服務的社工與接受服務者之間形成相互信賴的關係,令到社工工作更有效開展,並且發揮更大作用。

認證之外 仍有其他配合需要

其實,對於社工認證制度建立至必要性很容易被理解和接受。但是並不是說完全就沒有問題,在早前的調查研究中就有人提出預期會遇到的困難。包括:澳門人士對成立新制度不瞭解,在具體執行上意見的差異性大,難以達成共識;擔心民間機構對不斷推陳出新的制度感到壓力;認為新制度會令部分社工流失或被淘汰;也有意見指社工的心態問題是一項阻力,他們不希望被政府監管。另有些社會服務機構沒有受政府資助或沒有受資助的社工崗位,他們不一定願意跟隨澳門政府的政策;還有較多人提出的預計困難是來自其他專業的挑戰,或引起其他行業的不滿。社會服務界除了聘用社工外,還有其他專業人士(如物理治療師等),若不考慮為這些專業人士設立認證制度,社會服務界或會出現分化的問題。此外,還有人擔心財政安排上的困難,例如澳門社工人數少,推行認證制度及持續進修成本將會很大;認證制度亦會令褔利機構面臨加薪的壓力。由此可見,認證制度本身的推行需要解決的困難還有不少,需要政府在接下來的諮詢過程中廣泛與業界交流,聽取意見對制度不選加以完善,真正確立適合澳門的社工認證制度。

而從認證制度本身之外來看,除了做好認證外,要促使澳門社會服務以及相關業界的良好發展還需要解決其他的困難,或者說需要其他措施的密切配合。這其中最重要的一點當屬“人”的問題,根據發達國家和地區的經驗,社會工作者要占總人口的2‰左右,以此推算,50萬左右人口的澳門應該需要大約1000人的社工隊伍,現在卻僅僅有不足700之數,這其間的缺口不可謂不大,如何培養更多的社工成為首要解決的問題,但是近萬人的缺口,對澳門來說要又談何容易!本身人力資源的緊張就已經讓整個澳門焦頭爛額,加之社工的基本要求又較高,在其他諸如博彩從業員、公務員等高薪行業吸納多數就業人口的實際下,要填補這個缺口,所存在的困難可想而知,甚至可以說是不可能完成的任務。

除了數量的不足外,質的提高也是當前及未來所面對重要問題之一,認證制度的設計雖然能夠在一定程度上對社工質素的提高起到一定作用,但是最終決定因素並非認證的硬性標準,而是社工本身所具有能力及服務心態,還有在實際應用中的體現的效果。這些都是需要持續進修和培訓資源與政策去配合的。

另一個的配合應該是對認證制度本身社會應該給予接納,並且做到認證與不認證不一樣,這需要再職位安排,薪酬收入等方面加以體現,否則難以有人願意去認證,認證本身所應起到的效果也大打折扣,更何談以此來促進社會服務及相關業界的發展。

除此之外,筆者亦認為,隨著區域合作日益推進,澳門人的生活與工作範圍將會更加廣闊,未來社工服務所提供和涵蓋的範圍並不會只是局限在澳門本土。如何擴展支援和服務範圍,與周邊區域的社會服務對接,也需要再政策與措施上有新的探究。