為維護立法秩序有必要增訂議會警察權 為維護立法秩序有必要增訂議會警察權

立法會昨日以二十四票對四票的壓倒性多數,通過《〈澳門基本法〉附件一關於行政長官產生辦法修正案(草案)》,確定二零一四年的第四任行政長官的選舉,仍然維持由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的辦法進行,但選委會委員的人數則由三百人增加至四百人。該「草案」還建議規定,新一屆行政長官選委會由下列各界人士組成:工商、金融界一百二十人,文化、教育、專業等界一百一十五人,勞工、社會服務、宗教等界一百一十五人,立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表五十人;選舉委員會每屆任期五年。不少於六十六名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。

雖然按照《澳門基本法》第四十七條的規定,不排除日後將會可能實行由一人一票當選產生特首,但由於全國人大常委會的《決定》只是授權澳門特區修改二零一四年行政長官的產生辦法,故而不可能對日後是否普選產生特首作出任何承諾,也根本不可能有所謂的「路線圖」或「時間表」。當然,日後在時機成熟尤其是多數澳門居民有此強烈意願後,可以進一步修改,但必須再次履行政制發展的「五部曲」,即由特首向全國人大常委會請求釋法並對修改基本法附件一作出《決定》,在獲得中央的同意並授權之後,才可按照「五部曲」中對本地立法的規定程序,進行修改。

特區政府今次在履行「五部曲」的第三部曲之前,進行全澳性的公開諮詢活動。在諮詢期間,社會各界人士、社團組織和廣大市民踴躍發表意見。在特區政府收集到的十五萬多個修改二零一三年行政長官產生辦法的相關意見中,有百分之八十七點二的意見認為應增加行政長官選委會委員名額至四百人,從而形成了主流意見。特區政府認為,在保持行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的制度框架下,適當增加選委會的委員名額,可進一步擴大選委會的代表性,上述主流意見符合《澳門基本法》及全國人大常委會的《解釋》和《決定》,故特區政府對此予以採納。

因此,澳門立法會昨日通過的「草案」,也就是是符合全國人大常委會《解釋》及《決定》中所強調的幾個精神,亦即符合《澳門基本法》的相關規定,並遵循從澳門的實際情況出發,有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定,有利於行政主導政治體制的有效運作,有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益,有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則的。這也充分反映了澳門特區多數市民及特區政府,是深明「一國」是「兩制」的前提的道理,並能自覺服從中央對澳門特區政制發展的主導權的。

而從立法會昨日的表決結果看,以二十四票對四票的壓倒多數通過特區政府提請的「草案」,同意率高達百分之八十五點七,比附件一所規定的三分之二亦即百分之六十六點六,多出十九個百分點。由此可見民心所向。

正是「青山擋不住,畢竟東流去」。當初曾高喊要實行「雙普選」,及要求特區政府提出「路線圖、時間表」的「新澳門學社」諸子,也不得不震懾於全國人大常委會《解釋》及《決定》的威力,及面對多數市民的主流意見,而只能是節節撤退。但仍是死心不息,輸打贏要,還要把其香港「戰友」的一些議會暴力手段引進澳門,在昨日就對正在審議表決「草案」的立法會會場實施了騷擾行為,在旁聽席高聲喧嘩並向議員專用區投擲物件,以致會議的正常進行受到影響。立法會主席劉焯華根據《議事規則》第九條H項關於「維持立法會的秩序、紀律及安全,並為此採取認為適當的措施,包括著令任何擾亂會議工作的人離開全體會議」的主席權限,宣佈中止會議,命令擾亂者離開全體會議室,並要求識別其身份。

但鑑於情勢有可能會進一步惡化,不排除日後不單止是旁聽者會鬧事,就連現任的議員也將會仿效其香港的「戰友」,實施「擲蕉」等擾亂行為,卻又以「議員免責權」來為自己辯護,而昨日的鬧事者中,也有人曾參選過議員。因此,《議事規則》賦予立法會主席的「維護秩序權」已不足夠,還應參考日本、德國、法國等國家和地區的法律規定,確立立法會主席的「警察權」,對包括議員在內的擾亂行為行使「議會警察權」,保證立法會的議事程序能夠順利和安全進行。

「議會警察權」是維護議會公共安全及排除危險的權限,通常由議會議長以「警察機關」的身份來行使,必要時得動用一般的警力。議會擁有警察權的憲制意義,在於一般警察機關所管轄的範圍不及於議會內部,若未得議會議長召喚,警察人員原則上不得進入國會內部行使職權,因而「議會警察權」就是有權限機關將警察權力的一部份轉移到議長的手上,這一部份警察權力即指配屬在議會內部而言。一般民主國家與地區,其議會無論在會期中或閉會期間,為維持議會內部的紀律,所發佈的命令或強制的作用,由議會議長來執行,於必要時,議長得請求行政部門派遣警察,並予指揮,此就是「國會警察權」。

實際上,日本《國會法》第一百一十四條就規定,在國會會期中,各議院為維持紀律,得由議長行使警察權,閉會時亦同。《眾議院規則》第二百零八條明訂,議長指揮警衛與警察以行使議院內部之警察權。《參院規則》第二百一十七條,也有相關規定。因而也被稱為「議長警察權」、「議長之內部警權」及「院內警察權」等。 議長依上述規定,指揮警衛及警察官行使議院內部警察權,必要時得要求內閣派出警察官,受議長指揮(參照《國會法》第一百一十五條)。原則上,議院內部的警察權由議院內部警衛執行,議場外的警察權由警察官執行。但議長認為必要時,得以警察官執行議場內之警察權(參照《眾議院規則》第二百零九條、《參議院規則》第二百一十八條)。

準此,日本國會警衛的執行,是指國會參、眾議院議長為維護院內秩序,而執行議院警察權,命令院內警衛制執行其職務。諸如議員於議場或委員會,因立場對立造成混亂,傍聽席嚴重妨害議事的行為,或是未經許可登上發言台的議員,不遵議長所為中止發言或下臺命令時,議長就可以行使「國會警察權」,強制性地維護秩序。

德國《基本法》第四十條也規定:「議長管轄議會大廈並在大廈內執行員警權。」「在聯邦議會大廈範圍之內,經議長許可,得以搜索或扣押議員。」法國國會參議院與國民會議也都在《參議院章程》與《國民議會章程》中規定,禁止在議會全體議會上進行人身攻擊,禁止一個議員對另一個議員的質問,禁止一切可能幹擾會議正常進行的言行。議會全體會議的會場紀律和秩序由議長負責維持,只有他有權為此目的而動用議會警察。當會場秩序遭到破壞時,他除可隨時宣佈休會或終止會意外,還可以對違規搗亂者採取一系列的懲罰措施。

當然,賦予立法會主席「議會警察權」的法源,並不見得一定要使用,人民也不樂見「議會警察權」的使用,但為了強化主席維持議事時的秩序,基於大多數市民的利益,防止反對派過度的杯葛,因而在比例原則的規範下,確立「議會警察權」的法制化實在是有必要性。只要在立法規範上能夠健全相關配套制度規範,所謂「行政侵犯立法」、「濫用警權」的疑慮,就自然會得到圓滿妥善的解決。