胡錦濤對台灣參加國際民航組織釋出善意

中共總書記胡錦濤上週五籍著出席俄羅斯海參威「APEC」領導人非正式會議之機,與代表台灣領導人馬英九出席會議的中國國民黨榮譽主席連戰進行會晤。由於這是胡錦濤即將在中共「十八大」上卸任中共總書記,因而這是他最後一次以中共總書記的名義進行「胡連會」,因而會晤中所談及的問題,都具有繼往開來的意義,不但將會成為在習近平繼任中共總書記和國家主席之後,「習連會」的主要並深化探討的議題,而且也將會指導今後一段時間兩岸關係和平發展的路向。

這次「胡連會」的內容,無論是胡錦濤三點看法,還是連戰在會晤後向媒體轉述的「吹風」內容,都帶有對過去五次在「APEC」場合的「胡連會」,尤其是二零零五年「胡連會」達成《兩岸和平發展共同願景》後七年多來,兩岸關係和平發展態勢的總結及展望,而且對未來發展還達成了開拓性的共識。而有所突破的內容,有以下幾點:

一、關於洽簽兩岸和平協議及達成政治互信問題。連戰似是得到馬英九的授權,向胡錦濤提出了「堆積木」的理論,強調貫徹執行「胡連會」《兩岸和平發展共同願景》第二項的「促進終止敵對狀態,達成和平協議」,符合兩岸同胞共同利益,也符合亞太地區和世界的利益。但兩岸對推動和平協議的方式有不同意見,有人認為要正經八百面對面談判;但也有人認為兩岸現在所做的一切,都是以「堆積木」、非特定議題的方式,走向和平道路。現在所累積的,包括兩岸十八項協議,樣樣都是基於和平的大基礎,樣樣都有助於強化未來和平的建構」,雙方似乎尋找的是這一條道路。由此,兩岸不妨由「周邊議題」以「堆積木」方式來推動「和平協議」、建立「政治互信」,或可由學術界和智庫等單位來召開和平論壇,大家集思廣益,為和平、為發展、為互信創造積極條件。連戰代表馬英九提出的「堆積木」理論,顯然是針對北京不滿馬英九拒絕進行兩岸政治對話作出的解釋。盡管馬政府確實是受到一些客觀因素的限制,因而有一定道理,但似乎仍與《兩岸和平發展共同願景》中提出的要求有一定的距離。不過,倘國民黨在「二零一六」輸選,連「堆積木」這個理論也將無從談起。

二、胡錦濤、連戰達成共識,在一年內完成「兩岸服務協議」及「貨品貿易協議」。這不但是為因已步入「溫水區」而顯得滯步不前的「陳江會」,打開了新通道,而且也指出了深化「CEFA」的方向。

三、台灣方面最大的收穫,就是胡錦濤對台灣加入「國際民航組織」作出了善意的回應。連戰在會後記者會上率先宣佈,台灣參與國際組織將有重大進展。他在「胡連會」中提出,台灣在參與「世界衛生大會」(WHA)後,積極爭取參與攸關兩岸及國際民眾飛安的「國際民航組織」(ICAO),胡錦濤代表大陸方面做出善意回應,表示同意根據「ICAO」章程,認真考慮台灣參與「ICAO」的方式。連戰形容,這是大陸首次對此議題做出明確的善意回應,揭示兩岸新契機的開始,「台灣參與國際組織的大門打開了」。

如果連戰是完整、準確地轉述胡錦濤的回應的話,那就證明,北京確實是對落實貫徹「胡連會」《兩岸和平發展共同願景》中,有關「促進恢復兩岸協商後,討論台灣民眾關心的參與國際活動的問題,包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題。雙方共同努力,創造條件,逐步尋求最終解決辦法」的國共兩黨共識,釋出了極大的善意。

這是因為,國際民航組織是聯合國的十七個專門機構之一,也是一個政府間的國際組織。國際民航組織成員的資格,由一九四四年《芝加哥公約》以及國際民航組織與聯合國簽訂的協議所規定。各國通過批准和加入《芝加哥公約》獲得國際民航組織成員資格。《芝加哥公約》規定,最初批准《公約》的二十六個國家成為國際民航組織的創始成員國。《公約》生效後,即開放加入,但範圍只限於聯合國成員國、與聯合國成員國聯合的國家或在第二次世界大戰的中立國。同時,《公約》也準許其他國家加入,但需得到聯合國的許可並經大會五分之四的票數通過。根據聯合國「二七五八號決議」的精神,並非是聯合國成員的台灣當局,是根本不可能成為國際民航組織的正式成員的。

但另一方面,國際民航組織的政治敏感度較低,而且它的主要職能是負責協調世界各國政府在民航領域內的各種經濟、法律事務,規範國際民航的航路、航站和航行設備建設,制定航空技術國際標準。國際民航組織的其中一項功能,是保障乘客的生命安全,這是人的最主要基本人權。而且,由於台灣的民航活動主要是對國際航線的經營、開闢,並未受到聯合國「第二七五八號決議」的影響,與台灣建立對飛國際航線關係的國家大多是台灣的「非邦外國」,因而也可就此而提出非聯合國會員也應可參加國際民航組織活動,以共同保障民航乘客安全的訴求。尤其是臺北飛航情報區位居東北亞和東南亞的空中交通樞紐,向三十多家航空公司經營的定期航線提供服務,每週有超過二千六百次航班往來,每年提供一百三十餘萬航次的飛航資訊。台灣若能直接與國際民航組織聯繫互動,臺北飛航情報區就能及時準確地獲取航行信息將獲得保證,在一定程度上有助於提升航空管制服務質量來維護航空安全。當然,馬政府更是希望能透過加入國際民航組織,打開「開拓國際活動空間」的大門,尋求在加入國際組織上的新突破。

實際上,如同《世界衛生組織章程》那樣,《國際民航組織章程》也為台灣以非主權政治實體作為「觀察員」出席大會,預留了空間。而按《國際民航組織理事會程序規則》規定,「觀察員」的定義是:「代表一未於理事會佔有席位之締約國、一非締約國、一國際組織或其他實體之個人,經其國家或組織指定並授權參與理事會一項或多項會議,對動議或修正案不具投票、提案、或附議之權利,並符合理事會所定之其他此類條件,持有其被任命之憑證文書者。」其中的「其他實體」,就可為台灣以「中華臺北民航局」的名義作為「觀察員」出席國際民航組織的大會,提供了可行性。

但據上述規定,「觀察員」在出席國際民航組織大會之前,必須獲得國家的指定並授權,並「必須將經合法簽署並載明其法定資格及能力之授權文件存放於秘書長處」,因此,是必須得到北京的同意的。當然,為了避免民進黨藉機搗亂,可以考慮採用「世衛模式」,兩岸秘密談妥後,由國際民航組織」秘書長向台灣「交通部」民航局發出邀請函。

但歸根結底,按照胡錦濤在紀念《告台灣同胞書》發表三十周年座談會上的講話中提出的「對於台灣參與國際組織活動問題,在不造成『兩個中國』、『一中一台』的前提下,可以通過兩岸務實協商作出合情合理安排」的精神,台灣地區要參加國際民航組織的活動,一是必須遵循一個中國原則,二是兩岸務實協商,三是共同力創造條件。

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