成功的公共危機處置與應從中吸取的教益 成功的公共危機處置與應從中吸取的教益

善豐花園事件是一宗較為嚴重的公共危機(或稱為社會危機)事件,善豐花園出現的建築品質狀況,連土地工務運輸局局長賈理安也說他自任公務員以來從未見過,頗為特別及奇怪。它涉牽到近一百五十個家團數百人的生命財產安全,首先就是「無家可歸」的問題,萬幸的是尚未至於發生傷亡事故;未來調查下去,可能也將涉及到政府部門對工程品質監管的疏失(盡管這個責任應由前澳葡政府負起,但按國際公法,政府在發生更迭時,新政府有繼承的權利和義務),及發展商、建築商是否需要承擔過失責任的問題,倘有違法情節還將可能會適用《刑法》。因此,特區政府及其各相關部門如何妥適處理這一公共危機事件,也就成了對其施政能力,尤其是能否兌現「以人為本」、「施政為民」諾言的考驗。

在經過近年一系列的突發社會危機事件,包括「炒鹽」、「國際中心爆炸」等突發意外之後,特區政府及其各相關部門積累了一定的危機處置經驗,並將之「提煉」為領導指引,再加以擴大普遍運用。這是符合「由實踐到認識,由認識到實踐」,及「物質變精神,精神變物質」發展過程的哲學理論的。就特區政府及其各相關部門前、昨兩日處置工作所採取的措施及獲得的效果來看,應是可以打上高分的。

實際上,其一、在善豐花園發生柱爆牆裂意外之後,特區政府尚未進行「總動員」之前,工務局、社工局、警察局、消防局等相關部分就已迅速地奔赴現場,各就各位,執行各自的職能任務,做自己應做的工作,包括加固裂柱防止進一步惡化,疏散住戶並臨時安置,提供食物飲水,為災戶進行登記等,可以說是在立體交叉作業中有條不紊,在執行不同職能任務之間協調配合,在隨時有危險中臨危不懼。

其二、特區政府發言人及時邀集各相關部門的負責人,舉行記者會「安民告示」,說明善豐花園的損毀情況,宣佈特區政府的各項臨時處置措施,首先是穩定了災戶的人心,也是安定全澳居民人心。倘若審計署也來一場「衡工量值」式的審計的話,特區政府發言人因此職務所收取的較高酬勞(高於澳門特區勞動人口的月平均收入數據),就可以說是「物有所值」,並非前幾個月那樣「取酬不付勞」。

其三、特首崔世安及時召集跨範疇會議,聽取有關善豐花園事件的詳細匯報,並整體部署下一階段的後續跟進工作,強調首要工作是保障住戶及公眾安全,且跨部門機制須緊密配合,通力合作,盡力妥善處理事件。由於特首果斷決策,親自出手統籌此次危機處置工作,使得各相關部門能夠協調統籌,有條不紊,有利於穩定大局。隨後,特首崔世安還親自到善豐花園視察,並向在場媒體及災戶表示,政府高度關注事件,首先照顧住戶安全,下一步有結論後再追究責任,大約需要七天收集足夠數據才可向住戶解釋樓宇的結構問題,他還設身處地地表示,明白事件對住戶造成困擾,希望住戶在這段時間能正常生活,並已要求部門主管與業主商討往後幾天的安排。這更是有利於穩定人心。

但現在所採取的各項應對措施,都只是臨時性措施,其後續處理將更為棘手。首先是安置災戶的問題,由於善豐花園已是屬於危樓,住戶已不能回住,實際上相關部門已經將之圍封,這就首先遇到住戶的安置問題。現在安置於學校的安排並非是長久之計,住戶者中除非是在本澳有其它住宅單位之外,長住酒店或寄居於友家也不是辦法。而社工局發放的一次性緊急津貼,對於租住市場房屋來說也是杯水車薪。因此,是否可以藉著有社會房屋或經濟房屋單位落成而尚未分配或配售,而讓他們臨時居住?

這就引出一個問題,就是澳門特區有必要設置臨時安置中心,在應對各種自然災害時,讓受災家庭得以臨時安置,並作為等待日後正式安置之間的過渡。誠然,政府現在是有青洲災民臨時安置中心,過去在安置受災居民的工作中,起到很好的作用。但無論是從規模或是在生活設施上,都未符合要求,也與國際上的現成例子相差較遠。此點,是應當加以考慮的。

從善豐花園的損毀程度看,已不可能進行加固工程,必須拆卸重建,亦即受災戶不可能回住。日後在拆卸重建後,受災小業主在回購時,還得額外付出一筆購樓款項。而當今市場房屋售價與他們十八年前購入善豐花園單位時相比,可能相差好多倍。政府是否可以考慮,當有疏失責任的發展商或承建商將善豐花園拆卸重建後,不作市場房屋價發售,而是僅收回成本價及合理利潤,以減輕小業主的負擔。由於澳門小業主多未有建立購買房屋險的習慣,即使是銀行借貸有附帶房屋險,由於善豐花園第一手住戶可能已過了還貸期,在做契時可能沒有繼續購賣房屋險。就算是有購,保險公司還得等待政府的檢驗報告及履清責任之後,才賠付保險金,那就「有排等」,難以應付燃眉之急。因此,或可考慮,可否先由政府先行代為責任者發出賠付金,方便小業主另購樓及早入住。倘有可能,以一百四十四個單位,每個單位發放三百萬元(即與善豐花園相若的中價樓值計算)計,大約是四億三千二百萬元左右,政府可以負擔得起。在釐清責任之後,就應向應當責任的發展商或承建商追討。

其二、仍是那句話,應當建立中央級的應對突發危機機制。澳門確實是缺乏一個具體統籌應對危機事件的機制和具體負責人。因為現有的統籌及指揮災害時的民防工作的民防中心,層級較低,只是由警察總局局長擔任聯合行動總指揮,其工作重點也只是重點於颱風等方面的救援,而自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等,已成為威脅地區安全的潛伏隱憂,單憑一個民防中心, 已顯得很不足夠。由此,應當建立一個比民防中心更高層次的緊急應變管理組織系統機制,在突發事故應急影響中協調各方,提供應急對策,處理應急後的支持及其他管理職責,是進行應急行動方面統籌的中心,能保證整個應急救援行動有條不紊地進行,減少事故救援不及時或救援組織工作秩序紊亂而造成的人員意外傷亡和財產損失。

另外,還應制定類似《突發事件應對法》的法律,以規範公共危機突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建等應對活動,以預防和減少突發事件的發生,控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害,保護市民生命產安全,維護公共安全、環境安全和社會秩序。

其三、吸取教訓。不少人士都認為,善豐花園事件的內在因素是其在填海地段,可能再加上材料品質有問題(包括咸水海沙或偷工減料),外來因素則有可能是附加進行打樁工程。這就引帶出一個嚴重問題,澳門約有一半以上的土地是填海得來,而新城填海區規劃更將使澳門市區填海面積的比例增大。在填海區如何保證建築物的安全?值得注意。

還有一個追究責任的問題。發展商或承建商是否需要承擔責任?按照臺北法院審理因「九二一地震」而倒塌的「東星樓」的案例,發展商是必須承擔賠償責任的。

另外,應當吸取教訓,徹底取締撞擊式的打樁機。這除了是保障地盤周邊建築物及住戶的安全之外,也是為了保護環境,避免噪音及及廢氣污染。