為應對突發事件立法的必要性及其內容 為應對突發事件立法的必要性及其內容

如果說澳門特區沒有應對突發事件的法律規範,這並非是實事求是的態度。實際上,澳門特區現有的《傳染病修改法》,及正在立法會審議的《食品衛生法》等,都含有在該領域應對突發事件的法律規範。但正如本欄昨日所述,突發事件不單止是傳染病疫情及食品安全等,還有其他各種意外,包括台風、海嘯、地震等自然災害,還有事故災難、社會安全事件,以至是恐怖分子襲擊、騷亂暴動等,而《傳染病防治法》及《食品衛生法》的法律效力是不能及於這些突發事件的,必須另找法源。因此,制訂一部綜合性的《突發事件應對法》,就很有必要,也是行政長官及特區政府「依法施政」,加強法治和法制建設的需要。

實際上,突發事件的發生往往具有社會危害性。為了及時有效地處置突發事件,控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害,需要充分發揮政府的主導作用,由政府組織、動員各種資源與之應對。這就需要賦予政府必要的處置權力。另外,在發生或者可能發生危及居民人身和生命財產安全的突發事件時,社會公眾對應對突發事件也負有義不容辭的責任,這就要求對居民、法人和其他組織應當履行的義務作出規定。因此,這就需要有一部綜合性的專門法律,規範政府為處置突發事件可以採取的各種必要措施,並規範政府所採取的處置突發事件的措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應,有多種措施可以選擇的,應當選擇有利於最大程度上保護居民、法人或者其他組織權益的措施;居民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作;為應對突發事件徵收或者徵用居民、法人或者其他組織的財產,應當給予合理補償等。

而另一方面,社會危機作為一種「緊急狀態」,對經濟和社會都將會造成巨大的衝擊,而「緊急狀態」中權力的極度擴張就有可能會偏離法治的基本軌道。在面臨公共危機的「緊急狀態」下,政府能否堅持法治,公共權力在危機管理中能否尊重和保障基本人權,法治的精神和原則在「緊急狀態」下能否得以延續,就成為考量一個國家或地區法治水平的重要標誌。

因此,這就決定了突發事件應對法律規範必須具有如下的幾個特點:

其一、內容和對象上的綜合性和邊緣性。由於危機產生原因的多方面性、表現形式的多樣性、損害程度的多層次性、危機性質的差異性、調控任務的多目標性,危機管理法律必然會具有很強的綜合性、邊緣性。它關係到政治、經濟、文化及社會等眾多領域,涉及治安、刑事、衛生、環保、防震、防潮、消防、市場、勞資、救助、族裔、宗教、輿論媒體等多方面內容。

其二、適用上的臨時性和預備性。一般的法律部門調整的是社會的常態,它經常性地在法律規定的時間和空間區域內發揮調整作用;而危機管理法律調整的是社會的非常態,只有在危機有產生的危險性或危機已經爆發的情態下,才在特定的時間或特定的區域發揮調整作用,但在非危機的正常狀態下則不適用,也不能把危機時期建立起來的制度轉化為平時的制度。因此,在平時的正常狀態下,應對危機的法制只是有備無患的預備法制,只在危機狀態下才會臨時啟動和實施的特別法制。雖然突發事件往往是不可預見的,但法律要求可預見性,危機管理法律就是要在難以預計的情況下,預計可能會發生的事故,研究規定應對處置、化險為夷的方法。

其三、實施過程具有很強的行政緊急性。在非常規狀態下,與立法、司法等其他公權力相比,與法定的居民權利相比,行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性,例如可以限制或中止某些法定居民權利。即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定,行政機關也可進行緊急處置,以防止公共利益和居民權利遭受更大損失。而且,行政緊急權力在行使過程中遵循一些特殊的(要求更高或更低的)行為程序,例如,可通過特別簡易程序緊急出臺某些政令和措施。

其四、立法目的上更強調對權利的保障性。常態法制要保護權利,公共危機管理法制更需要強調對居民權利的保障。這是因為,在緊急狀態下比常態下更強大的緊急權力更容易被濫用,居民權利更容易受到緊急權力的侵害。因此,各國各地區的應急法律中無不強調對公民權利的保障,包括規定不得克減的人權最低標準。

其五、法律制裁具有更大的嚴苛性。「治亂世用重典」。危機管理法律是針對危機對社會的高破壞性和對公眾利益的高損害性所制定的法律,它調整的是社會非常狀態下的權利義務關係,所以它與社會常態下的法律相比應當具有更大的嚴苛性。社會常態下的一些普通違法行為,其行為產生的後果要輕得多,因而其制裁就要輕一些;而同樣的違法行為在危機情形下就會產生更為嚴重的後果,因而處罰就必須重一些。

根據《中華人民共和國突發事件應對法》及各國各地區的突發事件應對法律,應對法律應有如下的主要內容:一、組織機構和職責。《設立突發事件應對委員會》行政長官批示已經很好地解決了這個問題,但仍應融入未來應當制訂的《突發事件應對法》之中。二、信息與預警。建立突發公共事件信息系統,健全突發事件的預警制度。三、應急處置。不同的突發公共事件發生後,應當根據實際情況採取相應的應急處置措施,這是突發事件應對法律的最主要內容;並應予以信息公開。四、恢復和重建。突發事件應急處置工作結束後,應當採取或繼續採取必要措施,鞏固應急處置工作的成果,防止發生次生、衍生事件;依法恢復社會治安秩序,進行災後重建。五、法律責任。

公共危機的出現,意味著一種可以對居民權利加以必要限制的正當的緊急公權力,而且這種權力比正常權力更具權威性、強制性。然而,這種權力比正常權力更容易被濫用,其直接後果就是對居民權利的過度侵害。因此,在公共危機管理中,如何在保證有效的應對危機的緊急權力的同時對其加以必要約束,從而保障居民權利不受非法的、過度的侵害,就顯得非常必要和重要。

在中國澳門特區適用的《公民權利和政治權利國際公約》第四條就規定,締約國在「緊急狀態」下對人權的克減的態度以「緊急狀態」所嚴格需要者為限。而不得予以克減的人權,包括生命權,免於酷刑、免受奴役的權利;免受刑事溯及追訴的權利;免於因無力履行約定義務而被監禁的權利;被承認在法律面前的人格的權利以及思想、良心和宗教自由權利。另外,克減措施也不得包含基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。此外,居民還有享有知情權,監督權,緊急救助請求權,申請行政複議或提起行政訴訟權,補償和賠償請求權等。這些,都是必須寫進《突發事件應對法》之中的。