第二九七／二零零零號行政長官批示《設立突發事件應對委員會》，其標的是「設立突發事件應對委員會」，亦即設立一個應對突發事件的中框統籌指揮機構，及賦予其職能，這當然是很有必要的。然而，這還是並不足夠的，還應要有一個經過立法會審議通過的《突發事件應對法》法律，才能使澳門特區在處置突發事件時，更有法源依據。

實際上，在處置突發事件過程中，必然會涉及到必須由法律規範而不是單憑行政法規就可以解決的事務。除了是本欄昨日所列的「財產徵用」及向中央政府請求澳門駐軍予以協助之外，更重要的是，當澳門特區發生影響面較廣，危害性較大的突發事件，有必要實行限制居民的部份人身權利，以至是部分法律條文規定暫時失效的臨時緊急措施之時，行政法規是無權作出此作為的，而必須要有法律授權。盡管澳門特區已有《傳染病防治法》授權特區政府在澳門特區發生重大傳染病疫情時，可以頒佈命令實施某些緊急措施，但社會危機事件不單止是傳染病疫情，還有其他各種意外，如台風、海嘯、地震等自然災害，還有事故災難、社會安全事件，以至是恐怖分子襲擊、騷亂暴動等，而《傳染病防治法》中的權力是不能及於這些突發事件的，必須另找法源。

這就使人想起了曾經爆發過的「行政長官是否擁有立法權」，或「立法會是否澳門特區唯一立法機關」之爭。因為這場爭論的其中一個內容，就導致最後必須為防治傳染病而立法。實際上，二零零三年初「SARS」爆發時，當時的特首何厚鏵頒佈第一零九／二零零三號「行政長官批示」，其中的一些內容是涉及到限制澳門居民的部分人身權利的。包括本欄在內的一些社會輿論就在充分肯定這項「批示」的善意和必要性的同時，卻又認為它在「法治」方面存在著缺失，因為按照國際慣例，凡是涉及到人身自由及刑事責任方面的法律，都應由立法機關制訂，而不是由行政首長以行政法規頒行。因此，該「行政長官批示」不能直接規範在防治「SARS」鬥爭中所需要使用的限制人身自由的手段，也不能直接規限在防治「SARS」鬥爭中發生的違法行為，而只能是轉用《民防法》和「內部保安綱要法」的相關規定來限制居民的人身自由，及運用《刑法典》的「違令罪」予以追訴。否則，就很容易被某些「人權分子」以「踐踏人權」的「理由」進行「抗議」，甚至是抬出兩個《國際人權公約》和《澳門基本法》關於「人身自由」的規定來作「指控」，而且也形成將在抗擊「SARS」鬥爭這一特殊時期及形態中出現的違法行為，與平常時期發生的一般「違令」行為混淆等同起來，而未能體現「法治」的精神。為了填補這個「缺失」，適宜擬就抗擊「SARS」以至防治傳染病的法律草案，交由立法會以「緊急程序」處理，使本澳抗擊「SARS」鬥爭及日後的傳染病防治管理，從行政幹預走上法制化、科學化管理的法治軌道。後來，時任立法會主席的曹其真還為此發表了一大番言論。這就促使了特區政府擬制了《傳染病防治法》的法案，並交由立法會通過。

我們還不能忽略，《澳門基本法》第十八條第四款有「在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。」的規定。所謂「戰爭狀態」，就是國家遇到有外敵入侵或戰爭發生交戰國之間存在的武裝衝突狀態。按照國家憲法規定，宣佈「戰爭狀態」是全國人大常委會的職權。在國家進入「戰爭狀態」的情況下，澳門特區作為我國領土的一部份，自然也會隨著整個國家進入「戰爭狀態」。這是國家行為，澳門特區根本不能自行作為，只有絕對服從國家的義務。

至於「緊急狀態」，則必須具備法定的條件。其一，是澳門特區發生了嚴重的動亂；其二，這些動亂直接危害到國家的統一和安全，危害到國家對澳門行使主權；其三，澳門特區政府無力控制已經發生或正在發生的嚴重動亂。在這三種情況發生後，全國人大常委會有權依據國家憲法和《澳門基本法》的規定，宣佈澳門特區進入「緊急狀態」。

在澳門特區進入「戰爭狀態」或「緊急狀態」的情況下，中央人民政府有權發布命令，將應付「戰爭狀態」和處置「緊急狀態」的全國性法律，包括《中華人民共和國突發事件應對法》，直接在澳門特區實施，以便有利於對敵作戰，有利於在法律範圍內採取有力措施，以便盡快恢復澳門特區的秩序和安全，維護國家的主權和統一。

不過，如果澳門特區發生的動亂，純粹是地方性的，對國家的統一和安全沒有危害，或是即使是發生了危及國家統一和安全的動亂，倘是澳門特區政府自身有力量加以控制，無需中央「出手」，就無須由全國人大常委會宣佈澳門特區進入「緊急狀態」，而是由澳門特區政府自行行使高度自治的權力，以應對「非常狀態」的應急措施來加以處置。另外，由於自然災害、經濟危機或其他社會問題而在澳門特區引起騷亂或動亂，只要沒有危及國家的統一和安全，也沒有達到澳門特區政府不能控制的局面，而屬於社會治安的範疇，由澳門特區政府自己解決。

這些「非常狀態」的出現，會嚴重破壞和平的社會秩序，嚴重影響正常的法治狀態，及至導致合法政權的行使，居民的生命和財產將遭受嚴重損失，但都是不可預測的，因而必須居安思危，未雨綢繆，在正常的和平時期考慮對策，做好相應的準備。

必須注意到，在發生無需中央「出手」的「非常狀態」時，為了維護、保全社會整體利益，社會成員必須作出一些犧牲，法律賦予的一些權利將受到一定限制，個人的財產可能被徵用。從國外的情況看，實行「緊急狀態」、克服「緊急狀態」危機是要付出高昂代價的，這種代價不僅是物質的，還有人們的心理和精神的，不僅是財產的，還包括法律制度的（中止憲法、法律確定的一些制度等）。換句話說，就是要對一些重要法律問題做出新的安排，而且這種新的安排就是要賦予政府一種特別權力，可以對法律關於個人權利的某些規定加以調整。 以利於及時、有效地控制、消除威脅和危害。而這些是不能由特區政府及行政長官可以決定的，必須由特區立法會透過立法來予以解決。

因此，為了讓特區政府和行政長官在應對突發事件，尤其是無需中央「出手」的動亂、騷亂等「非常狀態」時，擁有採取某些緊急措施，尤其是暫停某些法律規定的效力，並限制居民部分人身權利，擁有法源依據，就必須制定《突發事件應對法》，對特區政府及行政長官授予這方面的權力。