昨日出版的《澳門特別行政區公報》，刊登了第二九七／二零一二號行政長官批示《設立突發事件應對委員會》，決定成立由行政長官親自掛帥，特首辦主任擔任秘書長，有政府若干部門主官參與的「突發事件應對委員會」，並賦予該委員會若干特定非職權。特首崔世安此舉，既是總結了在處置「善豐花園」事件的成功經驗的基礎上，預見到未來在各種內外因素的交疊發酵之下，將會產生許多新的社會矛盾，形成了諸多的不穩定因素，存在形成不同危機的可能，及有可能會隨時發生的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，將會成為威脅地區安全的潛伏隱憂，單憑一個由警察總局統籌的「民防中心」，已不足以應對這些有可能會更趨複雜，涉及面更廣的公共危機事件，因而有必要成立一個由行政長官親自掛帥，跨範疇的中樞突發公共危機應對機制，也是接受了包括本欄在內的社會各界的建議，從善而流之舉。事實證明，樂於聽取各種意見的政府，是符合「以人為本」、「科學民主決策」理念的政府。

從《設立突發事件應對委員會》行政長官批示的內容看，這個「突發事件應對委員會」的結構及職能、任務等，與《中華人民共和國突發事件應對法》的相關規定，有近似之處。或許，在擬制《設立突發事件應對委員會》行政長官批示之時，是有參考過這個法律。

本欄曾經分析評議，按照《中華人民共和國突發事件應對法》的相關規定，地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域突發公共事件的應對工作。縣級以上地方人民政府設立的突發事件應急指揮機構，形式上屬於政府處理突發事件應對工作的議事、協調機構，負責統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展有關突發事件的應對工作。按此精神，澳門特區政府也應是澳門特區突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，並應由行政長官親自掛帥，統率有特區政府各相關部門負責人參與的中樞性應急指揮機構。

有學者認為，由行政長官直接指示部門領導，毋須經司長轉達，可加快政府指揮工作。他又建議委員會增設預警教育和調查機制，以及通訊、交通部門的成員，以完善委員會運作和職能。此話有其道理。因為在應對突發事件的過程中，需要電訊部門的支持。就以特區政府這次處置「善豐花園」事件中的一個具體動作為例，在發現有人以短訊、上網等方式發布及傳播不實資訊時，就曾多次及時地透過手機短訊，發放正確的資訊，呼籲市民不要輕信謠言，迅速地安定了民心。因此，政府電信行政主管部門倘能參與「突發事件應對委員會」的運作，是極有必要的。至於發放短訊所涉及的費用如何支付，各地有不同做法。有些地方是由政府「埋單」，有的地方則是由電訊營運商為社會做貢獻。由於澳門特區有多家電訊營運商，各家營運商的資本構成各不相同，實質上是市場商業行為，如何處理，需要有一個法律性的文件規定下來。

又如，在諸多突發事件中，很多時是以衛生食品安全以至是傳染病的狀況出現。在這裡，「突發事件應對委員會」有衛生局的代表，當然是有利於應對爆發傳染病和發生食物中毒事件，但在預防及應對食品安全事件方面，卻是缺少了民政總署的代表，尤其是正在由立法會審議的《食品安全法》法案，建議由民政總署來負責食品安全的監督管理和統籌工作，因而在遇到涉及食品安全的突發事件時，民政總署就將充任主角。

再如，現在澳門特區的交通狀況，已到了十分擠迫的程度，隨時會發生比較嚴重的交通意外；因而交通局也應在突發事件的處置中扮演重要的角色。此外，隨著海上航行活動的日益頻繁，尤其是日後倘實施「遊艇自由行」等，澳門水域也就難以避免會發生海難事故，如撞船等，還有各類船隻預防及應對台風等意外。因此，港務局、海關等部門，都或會有參與突發事件處置的機會。

當然，由於行政長官指示是屬於法律性規範文件，必須保持一定的穩定性，不可能隨時修改。幸好，這項行政長官批示內有「協調及指揮各公共實體按應急方案採取措施，包括啟動現存的民防、旅遊、衛生、食品安全等範疇的應急機制」，及「根據應急措施的需要，調配相關公共實體的人員、設備、設施及其他應急所需的資源」的表述，可以根據這些規定來靈活處理，因而無須修訂也可達到調動電信局、民政總署、交通局、港務局海關等機構參與應對處置突發事件之目的，並具有法源依據。

但仍有兩個問題，是單憑一個行政長官批示不能處理的，必須要有法律依據。

其一、是「突發事件應對委員會」在執行其第五項職能「因應突發事件的性質及應急方案的具體需要，尋求私人實體的協助」之時，將會涉及到「財產徵用」的問題。特區政府為了應對突發事件，當然可以強制性地徵用私人實體及個人的財產，徵收決定一經作出，私人實體、個人必然絕對服從，不必經所有權人的同意。但其結果是導致私人實體或個人的財產使用權的喪失，因而又必須注意，一是必須對這種權力予以嚴格限制和規範，以防止濫用徵用權，侵犯私人實體和個人及其他團體的合法權益；二是事後必須予以補償。徵用補償屬於行政補償，其實質在於對因公益的需要，在經濟上蒙受特別損失的人給予補償，以調和私有財產權與公共利益的關係，實現公平正義的理想，保障法律秩序的安定。

實際上，《澳門基本法》第六條規定，「澳門特別行政區以法律保護私有財產權。」第一百零三條更是規定，「澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。」「徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。」「企業所有權和外來投資均受法律保護。」根據這些規定，為了維護公共利益和社會利益，澳門特區政府有權徵用私人和法人的財產。「徵用」是在承認他人的財產所有權的前提下，對所有人財產依法進行的非所有人意願的處置。一是「依法」，二是給予被徵用的財產所有人以相應的經濟補償。

在這裡，就涉及到法律的問題，一是「依法徵用」，為此必須制訂或完善這方面的法律，以適應「突發事件應對委員會」在處置突發事件時必須徵用私人你財產的需要；二是涉及到財政問題，而財政運用關乎到法定職權，應由立法會制定相關法律來規範。由此，是需要制定《突發事件應對法》的。

其二，在遇到單憑澳門特區的自身力量不能應對的突發事件時，就須按照《澳門聯軍法》的規定，由行政長官向中央人民政府請求澳門駐軍予以協助，維持社會治安和救助災害。而在行政長官批示中，未能與此相對應。或許，這並非是一個行政長官批示就可以規範得了，還須要設立一個專門法律才能對應。

在此情況下，以法律形式制定一個《突發事件應對法》，也就是很有必要的，這是「依法治澳」、「依法施政」及「依法行政」的需要。