從“他山之石”談特區政府績效管理制度的建立

子悠

行政長官發表的新一年度施政報告中指出:特區政府堅持“科學施政”理念,貫徹科學決策,增加施政透明度。然而,經驗表明,政府在推出政策後,因為執行力的問題,效果有時未能盡如人意。面對這些問題,我們需要徹底檢討並積極改善。明年,我們將建立政府績效治理制度,把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標,作為評估績效的重要指標,首先開始實行領導官員的績效評審制度,促進和增強公務人員的責任感、服務意識和職業倫理修養,目的在於從制度上提升政府的施政效能。社會意見對政府此取向表示認同,認為這是回應社會訴求,提升政府執行力,保證各項民生、經濟、政治措施得以真正落實。從而促進社會和諧、可持續發展。

澳門的確需要政府績效管理制度

值得關注的是,行政長官的施政報告並非只是強調績效治理本身制度的建立。施政報告上下文中首先強調了“隨著社會發展與時代進步,要求公務人員不斷提高自身綜合素質,從而強化政府的服務功能”,對施政效能行為個體提出與時俱進的要求。而且也證明回應了社會一直批評的正吃職能架構問題,“一段時間以來,相關部門對政府架構重疊和職能交叉問題進行了深入分析,其中包括對民政總署的職能以及與其他部門之間關係的研究。政府將在既有分析探討的基礎上,審慎、客觀地釐清確實存在的機構職能重疊和交叉情況,科學、務實地籌劃公共行政組織架構的調整、重組和精簡工作。”為績效治理制度的建立與推行理順主體物件。

其實,在行政長官宣佈建立績效治理制度後,社會上也有不一致的聲音。有人認為,根據目前已有的一套制度,例如第112/2010號行政命令的《澳門特別行政區重要官員守則》,第24/2010號行政法規的《澳門特別行政區主要官員通則》,第15/2009號法律的《領導及主管人員通則的基本規定》及第384/2010號行政長官批示的《領導及主管人員行為準則—義務及違反義務時的責任》等等,如果能劍及履及、認真執行,政府部門的執行力已可大為改觀。質疑將已建立的制度束之高閣,有法不依,卻打算另起爐灶,勞民傷財的去「建立政府績效治理制度」的舉動。不得不承認,有關言論的批評有一定道理。但是也應該看到,建議績效治理制度,能夠促進上述規定中的具體措施的有效執行,取得相得益彰之效。而這也正是績效治理制度建立的根本目的之一所在。

而且,政府績效管理是指公共部門積極履行公共責任的過程中,在講求內部管理與外部效應、數量與品質、經濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的基礎上,獲得公共產出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支,如目標管理績效考核、部門績效考核、機關效能監察、領導班子領導幹部考核、公務員考核等等。也並非是現存的個別制度所能達到和實現的。

因此,特區政府建立績效治理(管理)制度,不僅有其必要性,也是符合公共管理發展的世界潮流。

西方政府績效管理的發展

政府績效評估在西方國家有近百年的歷史,但真正大規模引入政府管理中卻始於20世紀70年代。隨著政府規模的日益擴大,各國政府普遍面臨著財政困境和社會對政府服務需求不斷擴大的矛盾,因此,以“新公共管理運動”為取向的行政改革運動在西方國家開始興起。新公共管理運動崇尚市場的力量,主張將分權化管理、責任機制、結果導向、顧客為本等企業管理理念引入到政府的內部管理中來。在這一過程中,企業普遍流行的績效管理和評估工具也隨之被引入政府管理中來,成為推動政府改革和管理創新的重要工具。

從發展過程看,各國的政府績效管理也經歷了一個不斷完善的過程。以英美兩國的政府績效管理為例,英國是績效評估改革先驅。從1979年至1999年期間,英國政府對傳統公共行政體制進行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運動,主要以縮減政府管理範圍、規模和提高政府效率為目標,並陸續出臺了雷納評審、部長執行資訊系統、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章以及競爭求品質等重大改革。儘管這些改革並沒有被冠以績效管理或績效評估的名稱,但其中內容基本都包含著績效評估的做法。自1999年以來,英國政府在原有基礎上,又進一步推動了政府績效管理的發展。1999年,佈雷爾政府提交給英國議會通過的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發佈地方政府都必須達到的績效目標和標準,並通過“公共服務協定”(Public Service Agreement,簡稱PSA)的形式評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定評估方式。

美國的政府績效管理發展也較為成熟。1993年,克林頓總統上任伊始,就在聯邦政府實施了戰略化的績效評估模式,成立了國家績效評審委員會,並由國會立法通過了《政府績效與結果法》(簡稱GPRA),從而為美國聯邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律實施依據。根據這部法律的要求,所有美國聯邦政府機構都必須根據各自具體情況制定未來5年的戰略規劃、年度績效計畫和績效報告等三份檔。通過這三份檔,將戰略目標分解成年度目標和行動計畫,並通過績效評估對年度計畫執行結果進行評價和報告。GPRA還試圖通過把每年的財政撥款同工作績效相聯繫的方式來解決績效評估的激勵問題。2002年,小布希就任總統後,又將績效評估工具應用到聯邦政府專案管理中,引入專案等級評估工具(Program Assessing Rating Tool———PART)。專案等級評估工具主要是用來對跨部門專案的績效進行評估,從而在聯邦政府範圍內形成跨部門的專案績效比較,促進聯邦項目整體績效水準的提高。奧巴馬政府上臺以後,又對原有的績效管理模式進行重新調整。一是提出加強政府績效管理的三項戰略;二是重新設置了績效管理的流程。

其實,在中國,隨著政府目標責任制的推行,政府部門績效評估問題也開始引起了廣泛的重視。改革開放以來,我國對政府及其領導幹部的評價發生了兩個方面的根本性變化,一是從沒有考評和獎勵的平均主義轉向以政績論獎懲的績效主義;二是從以德和政治表現為關注點的政治鑒定轉向以工作實績為關注點的績效考評。目前,國內關於政府績效管理的理論研究與實踐經驗都已有了一定的積累。復旦大學公共績效與資訊化研究中心十年來專注於中國政府績效管理方面的研究與實踐,理論研究水準國內領先。江蘇南通、上海楊浦等國內政府績效典型案例均是與復旦大學公共績效與資訊化研究中心共同合作成果。另外,中國行政管理學會成立了專門的政府績效管理研究分會,2009年發行了以政府績效管理為主題的會刊《績效管理》,由全國政府績效管理研究會主辦,江蘇省灌南縣績效管理委員會承辦。由此可見,政府績效管理已經越來越多的受到各個國家和地區的重視,並且在研究和實踐中得以不斷深化。

外部經驗對澳門的啟示

研究學者曾分析西方政府績效管理的特點認為:在評估環境上,以新公共管理和政府再造運動為核心的行政改革為政府績效管理的應用提供了廣闊的空間。

在評估的目的上,充分發揮績效管理的多重功效。從發達國家的經驗看,政府績效管理的目的和功能具有多重性,績效管理在推進政府戰略執行、促進行政改革、改進內部管理、引導公民參與、提高公共服務品質等方面均發揮著積極的作用。但同時,西方國家的政府績效管理模式又有很強的針對性,目的不同,採用的績效管理模式往往也不同,因此政府績效管理的模式呈現出多樣性的特徵,一般很少有依靠一種模式“包打天下”,解決所有問題的情況。

在評估主體上,強調評估主體的多元化和公民的廣泛參與。發達國家政府績效管理非常關注公眾和政府機關工作人員的廣泛參與,績效評估已成為公眾行政參與的有效管道。

在評估程式上,強調評估程式的法制化。許多發達國家都以國家立法的形式,規定了嚴格的績效管理程式和方法。1993年7月,美國頒佈了《政府績效與結果法》,規定聯邦政府“每個機構應提交年度績效計畫和報告”,財政預算與政府績效評估結果掛鉤。英國1997年頒佈的《地方政府法》也規定,地方政府必須實行最佳績效評價制度,各部門每年都要進行績效評估工作,要有專門的機構和人員及固定的程式。1997年澳大利亞議會通過了新的《公共服務法案》和《財務管理與責任法案》等法律,進一步完善政府部門績效的責任管理機制,使結果導向的政府部門績效評估機制進一步規範化和制度化。

在評估指標上,強調“結果導向”的績效評估指標體系。“結果導向”是西方國家對過去在績效評估中過分強調“投入指標”、“過程指標”以及“產出指標”的一種“糾偏”。“結果導向”強調政府績效的衡量標準要以最終的服務效果和社會效益為導向。

在評估管理機構上,重視成立專門的評估組織。發達國家政府績效評估一般成立專門的機構,具有組織性、統一性、規範性和強制性的特點,不僅便於與各方溝通和聯繫以收集各方資訊,而且使得評估結果具有可靠性和權威性。還建立了專業績效評估組織對各部門的績效進行評估總結,有助於指導各個部門開展績效評估工作。

在評估資訊溝通上,注重資訊技術應用和對績效資訊的管理。加強和完善政府執行資訊系統建設,為政府績效管理的有效使用提供堅實的物質基礎和強有力的資料支援。

凡此種種,對本澳政府績效管理制度從理論概念走向實際運作都有相當強的借鑒意義。

縱觀各國的政府績效評估,可以看出其多著重於對公共財政與公共專案、公共政策、人員和機構等方面的評價,近年來政府績效評估趨於向縱深方向發展,更加側重於對政府整體績效和綜合績效進行評價,體現了時代發展對行政改革的新要求。目前,各國政府績效考核主要包括以下內容:公共財政績效評估、公共專案績效評估、公共政策績效評估、機構和人員績效評估、綜合性績效評估。

按照行政長官所言,本澳將“首先開始實行領導官員的績效評審制度,促進和增強公