博言

本澳沿用了30多年的《土地法》，眾所周知，該法早已經不能有效及與時俱進地配合現時澳門特區的發展步伐，特別在本澳回歸之後，整體社會不論是在硬件或軟件上都發生翻天復地的變化，社會經濟及文化等領域日千月異。土地資源本來就是十分缺乏，再加上在近幾年來為了配合將本澳打造成世界休閒旅遊中心，在基礎硬件建設上動用大量的土地，當局在土地批給與動用土地資源方面，亦出現過負面的事件及刑事案件，使得眾多居民沒不擔心土地資源管理上的問題。社會上這麼多年都呼籲政府當局能夠儘快修改陳舊的土地法，是時候有必要爭取以新法換舊法，真正能以陽光、透明的法律監管土地使用及批給等問題，減少負面猜測的問題。

特區政府原於2008年開始成立專責工作小組並啟動《土地法》及相關配套法例的檢討工作，經過多年的努力，最終於近期才將廣大居民期待以久的《土地法》法律草案完成，並通過了政府最高的議政權力機構行政會完成討論，這無疑對於整個澳門未來的發展及城市規劃的定位，起到一個至關重要的作用，也為未來的土地管理及監管，起到一個更加透明化的施政力度，對於居民來講，他們亦是會減少對政府施政矛盾及誤解。土地法經過接近四年的修訂，雖然在時間上算得上較為長，但是若該土地法案的規定能適時及與時俱進，用了四年的修訂時間並不算久。可是，社會關注此事件的居民，一定會有很多居民對政府當局立法修法的時間感“興趣”，僅僅只是這個土地法律草案的修定就用的四年時間。要不然，多年來就不會有那麼多次，有議員在議會上或其他方式質詢政府當局。其實，對於土地的管理方面，政府在制訂或修訂《城市規劃法》、《都市建築法律制度》、《舊區重整法律制度》等法律草案之際，完善土地批給及開發，有效管制土地發展和利用，至今土地法律草案的推出，更多的居民都期望當局能夠透明化及陽光化，同時，相信會得到廣大市民的支持及擁護。

是次政府當局所修訂的《土地法》法律草案，並不讓居民有所失望。其中的一個亮點就是，草案同時對土地交換、修改土地用途作出若干規定，為避免出現變相轉讓批給加入相應條文，填補過往在這方面法律的空白。此外，為打擊非法佔用土地，日後科處的罰款亦會與被佔用面積掛，罰款金額介乎五萬至三百萬元。法案規定，為加強打擊非法佔用土地，法案大幅調高對故意非法佔用屬公產或私產土地的行為人可罰款，並將罰款與被佔用的土地面積掛，罰款金額介乎五萬至三百萬元。法案並規定行政長官可對非法佔用人發出騰空屬公產或私產土地的命令，為加強有關命令的阻嚇力，法案並引入違令罪。顯現，法案以後對那些“土地主”或是“紗紙契”之人士一個法律上的打擊或起到一種阻嚇性作用，可以更加有效打擊占地霸的風氣。也為政府當局在未來在收地的過程中，起到法律上的保護作用，相信這樣的法律規定，對於居民來講，一定會得到支持。可是，最高的科處僅僅只有三百萬元，以面目的土地價錢，幾呼還是微不足道，三百萬元還是少則又少，相信會有人會挺險而走。政府當局在落實科處的時間表上及執法力度方面應加強及嚴格執行，相信會有助於打擊霸地行為。

對於修改土地用途及更改利用，為保證所批給土地能按批給目的適時發展，法案亦有相關規定。包括修改批給用途及更改已批給土地的利用須經行政長官預先許可。但臨時批給不容許修改批給的用途，因城市規劃的變動需修改、或有利於本澳社會發展的公共利益則除外；如屬豁免公開招標的批給，即使批給已轉為確定，修改批給用途及更改已批給土地的利用不得抵觸原先豁免公開招標的理由，但同樣因城市規劃變動需修改，或有利於本澳社會發展的公共利益則除外；為避免出現變相轉讓批給情況，法案規定兩種情況等同於替換程式當事人及移轉批給所衍生的狀況的情況。過往在土地批給方面並無相關規定。此方面能清晰化，這也是一種進步的施政體現，不過，多年來本澳的土地更改與用途的透明化，還需要進一步提升，這相信會有助於得到更多居民的支持，也有助於配合本澳城市規劃的發展。

有一個很好的實例就是，政府早前批准一幅位於路環鄰近石排灣馬路、稱為“石礦場”的工業用地改用途，興建十二幢商住樓宇，引起社會質疑。工聯基層發展部副主任阮玉笑日前認為，事件表明修訂《土地法》不容再拖，當局有必要修法以強化政府管理土地的權力，就土地的批給、轉讓、轉租、更改用途、收回閒置及囤積土地等方面，設定更規範及明確的準則和依據，確保土地善用及消除公疑慮。阮玉笑表示，有關批給公根本不知因由，雖然政府一再表明，批准石礦場土地改用途是因應路環石排灣新區發展的需要，而且嚴格按照《土地法》程式進行。但問題是，法規滯後、資訊透明度不足等問題存在已久，在法律脫離現實下仍只是依照法定程式批准有關個案，難免與公共利益及社會期望不符。當務之急應儘快完善有關制度，以免土地政策繼續備受質疑。在土地法修改方面，阮玉笑日前指出，目前本澳正面臨多元化發展的重要轉型期，除需藉修法，強化政府管理土地的權力，確保善用土地資源及恰當管理外，亦必須明確引入公開聽證制度，日後凡涉及公共利益的批地、豁免公開招標、土地更改用途、轉讓或交換等決定，必須透過公開聽證制度進行，增加土地批給的透明度，提高公參與。建議當局把握今次修法時機，重新檢討土地政策對本地區未來可持續發展的方向和作用，以宜居和休閒城市作為定位，以社會公利益作為依歸，增撥土地資源發展公共房屋，為回應居民享有安居之所的訴求，以及建設優質社區生活作長遠規劃。

另外，草案以列舉方式，界定何謂社會發展公益，分別是不牟利教育、文化、衛生、體育和社會服務，興建公用事業設施，配合政府政策的建設，以及參與由行政當局發起的城市建築計畫；凡屬豁免公開招標的土地批給，必須在審議過程中，向公眾公佈有關申請的主要內容。草案規定，一般情況下，土地批給必須公開招標，但有可豁免情況，即有利於社會發展的公共利益批給、公務員宿舍。吸收了以往“公共利益”的爭拗及實踐經驗，草案舉例指出哪些屬“有利於社會發展的公共利益批給”，分別是：一、發展不牟利的教育、文化、衛生、體育事業和社會服務；二、興建公用事業設施；三、配合政府政策的建設；四、參與由行政當局發起的城市建設計劃。當局冀明確公共利益定義，增加審批透明度，提高條文可操作性。同時，草案恪守基本法中的“土地國有原則”、尊重私有財產權和已批給土地的既有權利，明確規範澳門境內屬於國家所有的土地，在利用、使用方面須遵守的原則，分別是可持續發展、切實有效利用、公知情、平等取得、防護、規劃約束及土地法律狀況公開原則。草案還有一個亮點就是對於社會普遍關注閒置土地的問題。該草案中建議，土地若被視為棄用或荒廢，土地批給的續期必須得到行政長官批示預先許可，申請亦必須有依據，例如在土地上的樓宇已倒塌，或者非住宅樓宇整幢沒有經營與樓宇相符的業務超過5年。草案還建議，行政長官基於重大公共利益，可在土地批給合同屆滿至少12個月前，以書面通知單方終止合同，土地權利人有權獲得賠償。至於土地若逾期發展，草案建議罰款與土地溢價金掛勾；計算土地溢價金的參數亦會加入通脹及參考公開招標的判給價。法案著重規範土地管理，完善土地批給制度，包括豁免公開招標和土地置換的要件，提高批給透明度，修訂溢價金訂定標準，進一步規限土地批給轉讓條件，加強土地利用監察和逾期利用處罰，避免土地閒置或荒廢，遏止非法佔地等，確保土地資源充分發揮效用。其實，政府當局需要在完善土地批給制度，提高批地流程透明化，以及加強土地批給後的監管力度，包括加強處理閒置土地，對不遵守批給合同程式的個案及按其嚴重性分類，尤其需要處理批給限期即將屆滿、長期拖欠溢價金及從未展開土地利用工程個案等，這也是廣大市民期望的及民心所向，要完成這些工作，就必須透過法律的途徑，也是符合是次立法的原意。。

土地是人類社會賴以生存的最為重要的自然資源，具有不可再生的特點；同時，也是最為重要的社會財富，具有保值、增值的特性。在歷史的長河中，爭奪土地資源幾乎構成了幾千年來戰爭的主要原因。作為一種不可再生的自然資源，存在著一個如何合理配置和有效利用的問題；作為一種具有保值增值功能的社會財富，則存在著由誰佔有且如何佔有為公平的問題。在法制社會裡，解決上述問題的制度設計是土地法律制度，一般包括土地權利制度和土地管理制度，但土地的管理制度須以土地的權利制度為基礎，因此土地權利制度是土地法律制度的根本。因此，本澳的土地問題，更需要有一套完善的土地法進行管理。過去本澳土地法的陳舊，今時今日的新修定的土地法的即將推出，雖然還需要經過立法會的審議，但是為了保護本澳有了限的土地資源，相信一定會得到眾多議員及居民的支持與擁護。

筆者亦從基本法上瞭解得各方面，根據基本法第７條規定，澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地之外，屬於國家所有。這樣規定符合中國憲法關於國家土地和自然資源方面的立法宗旨，也是國家對澳門恢複行使主權的重要標志。但是，考慮到在澳門實行“一國兩制”的實際情況，為了確保澳門特別行政區的高度自治，基本法第７條同時規定，澳門特別行政區境內的土地和自然資源由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。土地收入是澳門特別行政區的重要財政來源之一。根據中葡聯合聲明附件二的規定，在過渡期內，澳葡政府批出土地的所有收入在扣除土地開發成本後，由澳葡政府和日後的澳門特別行政區政府平分；前者收入應用於澳門的土地開發和公共工程，後者收入暫由中葡土地小組中方代表處托管，將來全部移交給澳門特別行政區政府。據公開的資料統計，至澳門特別行政區成立時，移交給澳門特別行政區政府的土地基金約達１００億澳門元，這無疑是澳門特別行政區一筆極其寶貴的財產。由此可見，基本