劉紹滿

眾所周知，政府官員財產申報法有著“陽光法案”、“終端反腐”的美稱，是預防腐敗的有效途徑。就本澳公務人員的廉潔問題，在近些年來，官員財產公開永遠是廣大居民輿情關切的焦點，特別是在前運輸工務司長歐文龍案件發生之後，廣大居民對於公務人員隊伍的廉潔建設更加迫切注重。然而，官員財產申報被認為是有效的反腐技術手段。雖然講本澳一直有法律預防及打擊政府官員腐敗的問題，但是陳舊及過時的法律並沒能與時俱進。直至今在社會各界千呼萬呼之下的俗稱“陽光法”的官員財產申報法案，在最近經立法會小組會細則性完成討論並將於不久就會送交全體會議審議，法案在審議的過程中最大爭議是適用對象，這也是社會各界關注的問題。但是就初步法案的修訂內容來看，總體上還算得上是較為進度，可是並不夠完善，法案所適用的對象並沒有涉及到指對官員的親屬，有實例可知在歐文龍案件中，其的親屬就是一個最大的腐敗之泉，就這一方面，或許這就是法案存在美中不足或是敗筆之處。

官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，許多國家都已建立了比較完備的制度。正如西方一位法學家所說：”陽光是最理想的消毒劑。全世界有近100個國家和地區將“官員財產申報制”入法，說明“官員財產申報”已深入人心，已成為國際社會防腐反腐的一柄利器、一種準則、一項通用制度。 在韓國規定，政府要員、國會議員等必須登記其財產，拒絕者處1年以下徒刑或1000萬韓元以下罰款。同時，韓國還實行了與財產登記相適應的”金融實名制”，即任何人都必須以真實姓名設立銀行帳戶，否則予以沒收，並對金融機構的職員處以刑罰。

其實，公務員財產申報制度，即法定範圍內的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關機關申報法定範圍內的財產並接受有關機關監督檢查的法律制度。一提到官員財產公示，總有人認為，這侵犯了官員們的隱私權。然而相比更廣泛的公共利益而言，享有公權力的政務官們讓渡部分權利是權衡之下必須做出的妥協。公職人員作為社會公共事務的管理者，其財產收入、社會關係、生活經歷、個人愛好等雖然是受隱私權保護的私事，但這些因素也有可能對其行使公權力的行為造成影響。對公職人員的這些隱私加以限制，使之接受社會的監督，就可以有效地預防和懲治腐敗，使可疑財產和不廉行為易於暴露。更為重要的是，在一個民主社會，公民享有知情的權利。公眾作為政府權力的授予者，有權知悉國家所頒佈的法律、法規、政策以及國家機關及其工作人員的活動和背景資料，有權知道自己所選舉或由政府任命的公職人員是否服務於社會，並在此基礎上參與公共決策和政府監督。“公開與隱私”的界限並不是一個真正的問題，因為這本來就是財產申報法的主要內容，以此作為否定建立財產申報制度的理由，是一種循環論證。即使是對普通公民，在個人隱私與個人利益之間，世界上任何一個國家都不認為個人財產收支情況對國家是“隱私”——國家相關權力機關有權力瞭解個人的收支情況，這是徵稅、反恐、反洗錢、反貪汙賄賂的依據。而公務人員享受了比普通公民更多的利益，需承擔比普通公民還要多的義務。

公務員財產申報制度的制度性障礙是，財產申報不可能靠公務人員個人的自覺和誠實，政府必須有相應機制瞭解公務員個人財產中哪些是合法的、哪些是非法的。如果沒有瞭解個人財產性質的配套制度、方法與技術，即使規定了公務人員財產申報義務，也可能是停留在紙面上的法律，因為公務人員會以各種方式“隱瞞財產的真實來源”。在現代社會，不明財產很難從官員的家中或者辦公室搜查出來，他們往往通過各種方式將黑錢“洗白”。而現代財產收支的管道和方式非常複雜，除了現金、現物流動以外，還有通過金融機構進行的交易；除了一般金融交易以外，還有大量的“衍生金融交易”，如期貨、期權交易等，國家主要通過反洗錢法律制度瞭解個人和組織的財產收支情況。作為亞洲最廉潔的國家，在新加坡，公務員只要有超出收入的財產，如果無法說明來源，就要被推定為貪汙。

新加坡公務員實行務實的結構薪酬制度。首先，公務員薪酬與企業人員薪酬對等。新加坡以當地銀行家、律師、會計師、跨國公司高管、製造商、工程師等職業從業人員的薪酬為參照標準確定公務員待遇,公務員薪酬與私人企業人員工資基本相等,總體與國民經濟狀況掛,由底薪、月不固定工資、常年津貼和不定額花紅構成。其次，公務員薪酬與職責任務匹配。新加坡大多數普通公務員薪酬並不很高，但都不用貪汙受賄就能過上比較體面的生活。為了吸引和留住優秀人才，新加坡對工作任務繁多、職責相當重要的230多名行政官給以較高的薪酬，既體現了職責與薪酬對稱，也考慮了財政壓力和公眾的心理感受。再次，公務員新酬與福利保障互補。公務員有比較優厚寬鬆的福利，如政府推行人性化的“親家庭工作制”,為子女提供醫療福利、提供彈性工作時間、可以通過網路在家上班、享有孩童病假、產假、婚嫁、進修假、帶薪病假、年假、公共假期、裁員福利和退休福利等。這些福利措施使得公務員職業具有相當的吸引力。公務員不僅與其他就業人員一樣享有公積金，而且還有一筆豐厚的養老金，在退休之後可以一次領取。最後，公務員福利待遇與行為表現掛。公務員享有好的薪酬和福利待遇是以認真工作、遵紀守法等良好行為表現為前提的。如果公務員表現不佳，津貼和花紅、晉升機會就會減少；如果貪汙腐敗,則會存在“失去工作和養老金的危險”。因此，新加坡的公務員都嚴格遵紀守法，很少發生貪汙瀆職行為。

新加坡其預防腐敗的成功做法值得我們思考與借鑒。例如，新加坡第一繼續加強領導，堅決深入推進反腐倡廉建設。各級黨和政府領導人要強化人民公僕形象，建立各級黨代會和人代會代表每月定期會見群眾制度，自覺融入群眾生活，防止和克服領導幹部成為與群眾不同的“上等人”、“人上人”。要著力改進機關作風、文風和會風，減少繁文縟節，多開短會和解決問題的會，提高辦事效率和服務品質。2、加強公務員管理，健全預防腐敗制度。首先，建立完善公務員合理工資制度。在保證公務員基本家庭生活需要基礎上，拉大級別工資，增加績效工資份額。其次，規範公務員行為。完善《公務員法》等相關法律法規，對可能影響公正履行職責的借貸、投資經營、兼職、私自提供服務諮詢，接受禮品（禮金）、吃請、折扣、參加娛樂活動等行為作出具體明確的規定，避免利益衝突。再次，完善申報制度。將現有的收入申報制度擴展為包括收入、財產、投資、個人重大事項的申報制度。各級政府人事部門建立專門的資料庫，按照人事管理許可權分級管理公務員申報資料。申報資料嚴格保密，除法律規定之外，不得向社會公佈。最後，完善我國反貪刑法制度。將刑法中的巨額財產來源不明罪與貪汙罪合併，凡公務員財產來源不明的，不能說明合法來源的，均為貪汙。增加貪汙犯罪的經濟處罰，提高罰金和罰款額度，使貪汙分子貪利目的不能實現。在完善制度同時，要增強制度執行的剛性，加大對執法機關及其執法人員的監督，對工作長期沒有起色、群眾強烈不滿的地方、部門、行業和單位的領導班子和成員要追究責任，讓制度這根“高壓線”真正“帶電”。3、加強反腐倡廉隊伍建設。在腐敗形勢仍然比較嚴峻的情況下，增強調查腐敗案件力量，加強反貪人員法律、電腦、現代通信、駕駛、財務會計等實用技術知識方面的培訓，提高反貪人員適應社會發展和科技進步需要的能力和素質。在反貪系統建立比較靈活機動的行政管理層級和薪酬體系。嚴格工作紀律，對工作散漫、生活作風不檢點或有腐敗行為的人員要堅決予以辭退或開除。4、增強廉政教育的針對性和有效性，積極營造良好的廉潔環境。廉政教育要以領導幹部為重點，對不同級別的幹部採用不同的教育形式和內容。處級以下公務員重點是熟悉法律法規和職業廉潔操守規範，進行廉潔底線教育。廳局級以下領導幹部除了進行廉潔底線教育之外，重點是如何履行監管職責，防止下級發生腐敗行為。部級以上領導幹部重點側重於研究反腐倡廉戰略，制定符合實際的預防腐敗政策，訓練領導反腐敗的能力。

同時，新加坡政府部門和公務員人數都是固定的，只有崗位空缺後才能補充公務員。隨著經濟社會發展，民眾要求政府提供的服務越來越多。新加坡通過設立法定機構和服務外包方式來解決公務員不足與公民服務要求日益增長之間的矛盾。新加坡大約有64個法定機構，分散在14個政府部門中，如反貪汙調查局就是總理公署下的法定機構。法定機構根據國會通過的特別法令設立，實行聘用制，工作人員不是公務員。政府外包服務是新加坡公共服務的特色，除瞭解決人手不夠之外，主要是促進社會機構之間競爭，提高公共服務的水準和品質。如員警部隊將開罰單外包給保安做，民政部門將社區和家庭服務、犯罪人矯正和回歸社會等專案通過招投標方式委託非政府組織承擔。政府部門制定相應的政策和準則對外包專案進行管理，對專案執行情況進行評估，通過審計等方式進行監督，採取責問、取消合同、吊銷資格、稅收優惠、對違法人員進行調查等方式對出現問題的組織和機構進行懲處。將涉及民眾利益的一些服務專案外包，通過非政府組織讓公眾瞭解社會趨勢，改變人們的行為和態度，對公眾進行教育，積極發揮社會組織作用維護社會穩定，同時在民眾和政府之間設立一道“防火牆”，有效地維護了政府清廉高效的形象。

然而較為熟悉的香港特區早在回歸以前就有財產申報制度,現行的財產申報制度是於1998年9月推行的。它致力於在以下兩個方面取得合理平衡,即一方面要保障公務員私人投資和隱私的權利,另一方面也要維護公務員不偏不倚和向公眾交代的原則。其目的是讓當局易於發現利益衝突的情況,並能儘早採取適當的防範措施和管理措施。香港地區財產申報主體並未包括所有公務員,而是按照級別來劃分。其申報主體選擇的依據是該崗位是否有較多機會可能引致利益衝突的情況,並且其申報主體的範圍並非一成不變,而是根據實際情況的變化來增加需要財產申報的職位。香港財產申報主體共