2013年全國兩會之後，原本由國家人口和計劃生育委員會負責的“研究擬定人口發展戰略、規劃及人口政策”等職責被劃入國家發改委，此外國家電力監管委員會被併入國家能源局，後者繼續由國家發改委管理。已掌握各種規劃、監管、審批、核准等權力的國家發改委，再次面臨擴權質疑。

被貼上“小國務院”“大總管”“第一大部”標簽的國家發改委，到底掌握多少權力?

權力知多少

據國家發改委官網介紹，其下屬有28個“職能機構”，還管理國家能源局、國家糧食局兩個副部級單位。在國家發改委的“權力清單”裏，其職責可分規劃、監管、審批三大塊，包括擬定或編制國民經濟和社會發展中長期規劃、固定資產的投資規模;進行各種定價、審批重大項目、安排專項資金等。前者比較“務虛”，後兩項比較具體。

但具體的監管或審批權又有多少，難以統計。

可供參考的是，該委在2012年4月19日至2013年3月21日審批或核准了近1500個項目(含同類項目)。

另據2004年國務院發佈的《國務院關於投資體制改革的決定》和《政府核准的投資項目目錄》 《企業投資項目核准暫行辦法》，國家發改委負責核准的項目有80餘項，主要包括農林水利、能源、交通運輸、信息產業、原材料、機械製造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業、金融、外商投資、境外投資十三大類。

需要國家發改委審批或核准的項目有一定的規律。一般跨國或跨省(區、市)的項目，主要集中在水利和交通運輸方面。比如國際河流和跨省(區、市)河流上的水庫項目;跨省鐵路，跨境、跨海灣、跨大江大河(通航段)的獨立公路橋樑、隧道等。由國家發改委核准便帶有總體協調意味。

上了一定規模的項目，也要由國家發改委來核准。例如總裝機容量25萬千瓦及以上的水電站、年產50萬噸及以上的煤炭液化項目，還有年產100萬噸及以上的新油田開發項目等，均須報國家發改委審批或核准。在地方政府眼裏，這些都是招商引資的大項目。

除了“重大”以外，涉及國防、金融安全、信息安全的項目，由於“重要”，也需要國家委改委批准，例如印鈔、造幣、鈔票紙項目;民用衛星製造;制鹽;國際電信傳輸電路、國際關口站等。

權力“收”與“放”

梳理官方公佈的資料，國家發改委的審批權主要來自以下四個方面：法律、行政法規設定的行政許可項目;以國務院決定方式公佈保留的行政許可項目;法律、行政法規設定的非行政許可審批項目及規範性文件設定的非行政許可審批項目。

中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉則認為，國家發改委有很多權力不是法律授權的，靠文件、靠行政慣例來的，這些權力“比較隱蔽”。

這一說法不無依據，國家發改委先後6次被取消的52個審批項目中，審批權 “設定依據”一欄中， 1項來自法律授權，26項來自國務院發佈的通知或決定等，還有就是國家發改委(2003年前為國家計委)、其他部門單獨或聯合發佈的通知、辦法等。

國家發改委投資研究所研究員、中國投資協會會長張漢亞在接受媒體採訪時曾表示，其實很多事國家發改委不想管，但在高層要求下不能不管。在政府習慣于通過行政手段來對經濟進行幹預活動中，國家發改委只是執行機構。

張漢亞認為，像醫藥衛生、住房、環保等職能，是由於各職能部門管理不夠，使得國務院不得不將許多重要事務轉給國家發改委，於是“被動”收下這些職能。

除了上面“派下來”，還有一些權力是從地方“收”上來的。

2010年6月18日，國家發改委發出通知，稱在國家出臺明確的產業政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發改委統一核准，各級地方政府不得擅自核准或備案煤制天然氣項目。

2011年4月12日，國家發改委表示收緊大型煤化工項目的審批，並再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產業規劃出臺。同年，國家能源局回收風電行業的地方審批權。

這種基於產業結構調整的權力上收，讓國家發改委受到“管得過多過細”的質疑。

北京大學國家發展研究院教授盧鋒曾撰文指出，國家發改委被賦予大範圍產業管制權限，這一職能被包含幾十個行業，數千種產品和技術工藝的產業政策目錄所描述。

盧鋒在文章中說，對這份四五萬字的《產業結構調整指導目錄》(以下簡稱《目錄》)中的“限制類”行業產品投資項目實施核准，是引發質疑投資審批和限制過多的背景之一，“在2011年版‘目錄’中，‘限制類’包括17個行業、258個條目、幾百種產品和項目對象，有關社會投資都要申請核准。核准過程透明度低，困難多，引發業內人士‘核准就是審批，甚至比審批還審批’的抱怨。”

放權下一步

雖然擁有眾多權力，但國家發改委並非從一開始就是“大總管”。

成立於1952年的國家計劃委員會，在1998年更名為國家發展計劃委員會， 2003年將原國務院經濟體制改革辦公室的職責和國家經貿委部分職能併入，重新改組為國家發展和改革委員會，簡稱國家發改委。

最初，國家發改委有26個職能部門，15項職責，機關行政編制890名。

2008年國務院機構改革中，國家發改委的工業行業管理和信息化有關職責被劃給工業和信息化部，而原國務院西部地區開發領導小組辦公室和原國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室的職責被劃入，有28個職能部門，15項職責，機關行政編制1029名，同時管理國家糧食局、國家能源局兩個副部級單位。

今年的大部制改革中，國家人口和計劃生育委員會和國家電力監管委員會的部分職責被劃入國家發改委。此舉被媒體評論為“擴權”。

事實上，除了收權，國家發改委也曾“放權”。據不完全統計，2002年至2012年，國務院分六批共取消了1992個行政審批項目，調整(改變管理方式或下放管理層級)了439個行政審批項目，涉及國家發改委的，共取消52個，調整14個。

但留下來的審批還是被認為“過多”。剝離屬於市場的職能，下放審批權，專注宏觀、改革職能，是近來集中的改革“呼聲”。

“(職能)分離是最合適的，”中國社科院法學研究所研究員周漢華認為，國家發改委的下一步改革要將職能分開，“就是宏觀的就不要管微觀，管執行的就不要管監督，發改委是最主要的改革機關，其實也是最主要的改革對象，這些職能配置就特別不合適。”

今年3月11日，中央機構編制委員會辦公室王峰副主任說，國家發改委要進一步轉變職能，而且轉變職能力度還要再大一點。

而最新發佈的《國務院機構改革和職能轉變方案》也提出，將減少和下放一批投資審批事項，其中涉及國家發改委。用新任國務院總理李克強的話說，“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。”

盧鋒在接受《中國新聞週刊》採訪時認為，國家發改委被賦予大範圍產業管制權限，建立在政府對結構調整、產能過剩的調控而幹預市場上面。但產業政策太寬，政府之手就代替了市場之手，本來市場是有調節能力的，一旦“宏調化”後，不確定性更強，透明度就比較低。

盧鋒說，如果政府對它的幹預範圍沒有一個更好的界定，“發改委減權是很難的”，因為如果政府認為《目錄》中的行業都需要幹預的話，當然還是國家發改委幹預比一般的部門幹預好。

“真正要改，那就透明、削權。”盧鋒說，結構調整、產能過剩，市場是有辦法的，要儘量讓市場去調節，同時產業政策要瘦身。產業政策要和宏觀調控要分開，“產業政策歸產業政策，宏觀政策要界定一個邊界，儘量透明化”。

(曾建中 劉蔚／文)