本澳公共工程慣性超支有失政府威信

博言

審計署最近再暴行政當局正在興建的仔北安碼頭超支,從五億到三十二億的工程費用的飆升程度,使到社會各界再度異口同聲感到驚嚇及失望,政府工程已經成為習慣性的超支,甚至與原來的預算超出好幾倍的比例,相信也會對政府的公帑使用率表示質疑。公共工程超支非新鮮事,數倍超支工程費的做法,已經不僅僅是一個或兩個工程,而是連連不斷的出現,並且總令人難解的問題就是,次次行政當局都會用“重視”或“檢討”的官話來敷衍市民或解釋原理,使得社會各界十分迷茫,並對政府當局公帑使用在監督上產生質疑,不應認為這也是情之有理的事情,公帑的使用應有嚴格的監督機制,亦應設立專職的部門管理公帑的每項或專項使用情況。政府當局公共工程習慣性的超支,相信不僅僅會令到社會各界產生質疑,並會對政府監督權及使用公帑失去信心,更重要的就是會對行政當局失去執政的威信。

鑒於本澳大型公共工程頻頻出現各種混亂狀況,導致耗費巨大而又延誤項目效益的發揮,嚴重拖累公共建設和社會發展,當中涉及龐大公帑並與公眾利益相關,坊間一直反響極大,審計署亦多次透過審計報告披露相關的嚴重問題,表明公共工程的項目決策及監管機制存在極大弊端,已經到了非徹改不可的地步。行政當局應對一再出現的問題引以為鑒,不能任由有關部門出了問題應付了事,總是“意見接受,態度照舊”。 也有議員以「觸目驚心」來形容公共工程超支,無不令公眾嘩然。雖然開支均在政府總體預算之內,但在預算不斷膨脹的情況下,猶如「無掩雞籠」不受限制。有議員促請政府在大型工程追加預算時交由立法會審議,並要求政府盡快修訂預算綱要法,指該項於回歸前生效的法令,不少條文已不適合現況,明顯存在法律滯後問題,甚至需要制訂新預算法,建立完善的財政制度,加強立法會的監察權力,並建議凡總開支達四千萬元或以上的政府重大公共工程項目撥款均應由立法會事先的公開審議,以增加項目開支的透明度。不過多年來行政主導的特區政府似乎對此甚為抗拒,對議員提出意見僅作參考,公帑運用的監察依舊欠奉,亦正好說明超支為何無日無知。

澳門特區政府在這麼多年來,公共工程超支已經或許就是習慣性的行為,例如,澳門東亞運動會體育館耗資13億,較原先預計超支達81.6%;澳門輕軌運輸系統第一期工程項目開支估算從27億增至42億,又增至75億,再增至110億尚未封頂;澳門大學橫琴校區總金額超過102億澳門元,較最初預算的58億超支近44億,但現時真正使用多少還沒有公佈;橫琴澳門大學海底隧道由最初預算的5億元,追加至20億;北安碼頭由約五億八千多萬元增至卅二億八千四百萬元等等。雖然我們澳門有博彩業的支持,每年都有過千億的博彩收益,但是再有錢或再有資源,亦應有嚴格的監管機制。就公共工程慣常出現超支及追加預算,眾多議員曾多次炮轟當局“人傻錢多”,狠批相關政府官員缺乏應有知識和承擔責任意識,未有嚴格審查項目,且人民幣升值、材料升價等商業風險亦由特區政府一力承擔,加上欠缺監管,造成工程預算不準,偏差離譜,慣性超支更對社會造成負面影響。特區實行的是行政主導的體制,而實行行政主導的同時,更應建立更有力度的財政監察制度。從來權力和制衡都應是平衡的,權力愈大,制衡機制就應愈有力,否則權力失衡之下就會變成行政霸道,從而流弊叢生。所以,在特區政府財政豐厚之際,盡快建立由立法會對公共開支的監控機制已是刻不容緩。

對於審計署前日公佈《仔北安碼頭的擴建規劃設計及財務安排》衡工量值式審計報告,揭示北安碼頭工程建設期間出現諸多問題,批評建設辦失職,自05年接手工程後,無深入研究項目規劃,無評估現存基建影響,無依專業慣例及科學行事,先設計後評估,導致項目落成後規模與實用是否適當,存在極大的不確定性。對於今次審計署作出專項審計,陳明金表示歡迎,指就北安碼頭工程歷時十年、耗資32.8億多元尚未“埋尾”,堪稱亂攤大餅、長命工程之樣板。運輸工務司司長劉仕堯日前承認,由於北安碼頭曾調整規劃,碼頭的詳細規劃和預算編製有不足之處,當局會檢討。由於工程費用需視乎實際竣工時的情況,目前碼頭規劃已確定,但由於通脹,工程費用可能會偏離32億元,但相信偏離不會太多。北安碼頭工程歷時十年、耗資32.8億多元尚未“埋尾”,堪稱亂攤大餅、長命工程之樣板,早在兩年前,議員陳明金、吳在權率先揭爆工程出現的種種亂象。對於今次審計署公佈衡工量值式審計報告,揭示北安碼頭項目諸多問題,陳明金表示,大型公共工程屢次出現重大問題,耗費巨大而效益延誤,表明相關的決策和監管機制到了非徹改不可的地步。他憂慮部門效能不彰拖累社會發展,要求進行嚴厲問責,不能總是“意見接受,態度照舊”。同時,針對北安碼頭興建過程中造成混亂局面,以至於拖慢工程進度,嚴重浪費公帑的重大問題,陳明金批評部分主管官員“官本位”思想嚴重,習慣閉門造車,視公帑為草紙,更視特區政府威信為兒戲,當中監管缺失,全無官員問責制度。他強調,政府追求社會公共利益,應該善用資源,尤以對各項大型公共工程,更要做好科學評估和決策規劃,以“公開、謹慎、合理”為原則,嚴格把關工程預算和開支。而對於不作為的官員,則應切實對之作出問責,杜絕私相授受、以權謀私,從制度上有效遏制工程無期及開支無度的亂象,取信於民。據悉,2011年7月,陳明金和吳在權經相關調查,分別透過立法會議程前發言和質詢,相繼披露北安碼頭工程在建設期間出現的種種亂象,並就當中存在的諸多問題提出意見和批評。他們形容北安碼頭工程一波多折,花費公帑猶如太公分豬肉,致使公共利益嚴重受損,直指有關當局監管不足,問責缺位,可謂一塌糊塗。

北安碼頭擴建工程預算超支,立法議員麥瑞權認為是本澳對工程規劃缺乏專業估算人才,在工程監管方面未能與國際接軌。他質疑以本澳微型經濟體,是否有需要動輒展開數百億元費用的大型基建工程。審計署近年先後公佈多項大型工程因估算不足而造成嚴重超支問題,立法議員麥瑞權指出,這類事件反映本澳無論政府官員或社會對大型建設規劃的估算與監理欠缺專業人才,市場上專業估算師嚴重短缺,大型工程的規劃與監理未能與國際接軌。麥瑞權並指出,雖然本澳現時的經濟較為理想,財政充裕,但本澳屬於微型經濟體,他質疑是否有需要動輒展開數百億元建造費用的工程,容易造成鋪張浪費,未來可能因基建過於龐大而形成管理上的問題,最終浪費公帑。他認為有關方面應該按照審計報告中的建議制訂可行方案,並提交審計署審議其可行性。現時立法會無法監察項目細則款項,未能有效監督政府財政運作,希望政府盡快公佈《預算綱要法》修改時間表,對總開支超過一定金額的重大公共工程撥款先由立法會審議,建立重大項目立項預算制度,保障公帑合理使用。

本澳公共工程存在慣性超支,遠有澳門東亞運動會體育館(澳門蛋),近有興建中的澳門大學橫琴校區,還有未來的輕軌,這些大型工程均出現嚴重超支情況,甚至在公共服務上亦發生瘋狂加價現像,種種凸顯出特區政府財政管理不善的問題,反映相關部門以不負責任的行為任意使用公帑,始導致超支失預算、追加填、胡亂開數等事無休止持續發生,既損害公眾利益,亦構成貪汙腐化的溫床,而問題徵結在於公帑運用缺乏監管,無有效的把關機制,單靠官員在立法會上強調“審慎理財”敷衍了事,怕且無法改變特區政府“大花筒”的形象。要可持續發展,先懂得積穀防饑。今次北安碼頭項目,除了嚴重超資外,工程一再延誤、規劃失當,無法為本澳開拓更多旅客航線,期間有新船公司黯然結業,更屬非金錢上的損失。審計署每次揭露公共工程超資情況,當局不外乎「認同」、「接受」,再不然由運輸工務司司長站出來「責成」相關部門,事件最終沒有人要問責。3年間4份報告3大工程都出現超資問題,第一次超資還可說是意外,但接二連三都存在問題,加上審計署於報告中批評整個仔北安碼頭設計過程並不科學,部門間也缺乏溝通,顯見有官員是需要問責的。政府與審計署存在不同看法,並承認最初估算與實際出現較大差別,是由於資料不足所致。倘若每次均用「不同看法」、「認真研究、檢討」來搪塞過去,根本只是一些走過場的場面說話。雖然問責並非解決問題的最佳辦法,但,為何每次審計報告出臺後,當局倒模式回應,有如「交功課」,其後同類事件可以一而再再而三發生,同樣不能令人接受。其實,政府當局必須從中吸取教訓,對濫用公帑大幅超支的問題,不能僅停留在事後確認事實或交由低級官員解釋的層面,而必須總結檢討責任和確立改進機制。

為切實解決政府重大公共工程及項目濫用公帑大幅超支的問題,應由立法會逐筆審議特區政府重大公共工程及項目撥款的機制之前,立法會不應通過政府年度財政預算當中的投資與發展開支計劃(PIDDA),以便特區政府將投資與發展開支計劃作為追加預算,分批提交立法會進一步審議。例如,在廣大居民的要求下,香港政府開支公開透明,政府公帑的最終審批權掌握在立法會的財務委員會手中,即使是已經在立法會審核通過的財政預算。於香港,政府若要實施預算案內的撥款,還需要經過財務委員會表決通過。反觀澳門,特區政府僅須把財政預算提交立法會審核通過,至於重大公共工程撥款則不用經過立法會審批。換句話說,特區政府每年只須向立法會提交總數,但至於具體的專案開支的運用情況立法會根本無法監督。很多議員都建議特區政府增加立法會對公共開支審批和監督的權力,並借鏡香港,成立財務委員會,讓每項公共項目支出都需經立法會通過撥款。同時,涉及巨額公帑的公共工程招標工作,當然是本澳市民的關切所在,故特區政府應公佈招標、審批和預算等過程和內容,讓公眾知悉。為推動公共工程招標作業公開化、透明化,藉由招標文件公開閱覽, 徵求廠商或民眾意見,提升公共工程規劃設計品質,並減少招標及履約爭議,台灣特定了 “公共工程招標文件公開閱覽制度實施要點”, 明確規定機關辦理特殊或查核金額以上之工程採購