作為巡視最重要的成果，巡視報告如果不公開，很多問題可能會被內部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但涉及貪腐的問題如果過早公開，則有可能打草驚蛇，不利於後續的辦案

儘管中儲糧官方一再否認黑龍江林甸直屬庫5月31日的大火，與中央第一巡視組四天前的進駐並無關聯，但這次“火燒連營”還是燒旺了人們對於2013年進駐有關地區和單位開展巡視工作的10個中央巡視組的厚望與期待。

自2003年中央正式建立巡視制度以來，包括陳良宇、侯伍傑、黃瑤、宋勇等一批省部級高官的名字都與此扯上了關係，並紛紛落馬。這種以監督省部級幹部為主要目標的專打“老虎”的工作方式，贏取了公眾的信任。

按照慣例，中央巡視組實行組長負責制，巡視組組長從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級（正職）官員中選任，工作至年滿70歲正式辦理退休，再另行調整。與以往不同的是，此次巡視組組長由“職務”變為“任務”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權”。這意味著中央確定巡視任務後，再來選定巡視組組長，巡視結束，巡視組組長的任務隨之結束。

除此之外，中央巡視組巡視工作被賦予新的工作手段：抽查領導幹部報告的個人有關事項。而10個巡視組的駐地、負責人、聯繫方式等信息全面通過媒體向社會公開，也是“史無前例”。

那麼，中央巡視組是如何巡視的？為何“只報告，不辦案”？巡視成果如何運用和體現？巡視組是監督別人的，誰來監督巡視組？巡視效力如何保持？這些待解的問題為中央巡視組披上了一層神秘的面紗。

巡視組為什麼“只報告，不辦案”

在關於2013年中央巡視組的消息中，最常提到的一個說法是“只報告，不辦案”。

從成立之初，中央巡視的核心職責就定位於發現違規違法線索，為中央瞭解掌握地方政府領導班子及其廉政狀況提供信息來源。既然巡視組代表中央，發現貪腐問題直接處理豈不是更高效？為什麼“只報告，不辦案” ？

事實上，按照規定，中央巡視組的巡視對象主要是省部級領導幹部，即對省、自治區、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協委員會黨組領導班子及其成員的巡視。中央巡視組在駐地一般停留2至3個月，通過聽取彙報、列席有關會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關文件資料、受理群眾信訪和專題調研等方式進行巡視。而巡視組不幹預被巡視地區、單位的正常工作，發現違法違紀問題後向巡視工作領導小組報告，不查辦案件。

對此，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，“只報告，不辦案”不是一個簡單的工作紀律要求，而是一個政治技術設計。

“作為上級監督權力的延伸，巡視權力事實上與下級領導權力之間存在一定的衝突，處理不當，可能會發生越權現象。因此，‘只報告，不辦案’的原則要求巡視組明確工作重點，重視發現問題，而不是去處理具體問題，這樣，既可以讓巡視組充分發揮其工作職能，不致陷入信息過載的境地，又可以讓巡視組理順工作關係，不致發生職能越位。”莊德水告訴《方圓》記者。

中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉也有類似觀點：“從制度設計來看，巡視組一直都不是案件查辦機構，中央巡視組巡視的對像是省部級領導幹部，對這一級別領導幹部的貪腐問題，一般應由中紀委查辦後涉嫌違法的再移送司法機關處理。巡視和辦案分開，有利於保證各自環節的獨立性和公正性，是理性監督的體現。”

“此外，發現貪腐問題雖然是巡視的主要內容，並不是全部內容。”毛昭暉補充說，“比如，巡視發現的有些問題只是輕微的違規問題，不構成違紀違法，只需以誡勉談話等形式進行提醒即可，並不涉及辦案。另外，巡視還有可能涉及腐敗以外的問題。例如，中央的政策是否落實到位，地方新的領導班子履職情況等。有時候通過地方解決不了的問題，通過巡視組向上反映後，可以幫助其解決。”

巡視成果如何更好地運用

根據《條例》規定，巡視工作結束後，巡視組應當寫出巡視報告，並經巡視工作領導小組同意後，在15個工作日內向被巡視地區、單位提出改進意見。被巡視地區、單位應當在60個工作日內將整改方案報送巡視工作領導小組，並且自整改方案報送之日起12個月內報送整改情況報告。

巡視報告歷來被視為是中央巡視工作最重要的成果。如何才能讓巡視成果得到更好的利用和體現？毛昭暉認為，應建立巡視報告公開制度。

“作為巡視最重要的成果，巡視報告如果不公開，很多問題可能會被內部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但如果不分階段地全公開，也會造成一些工作上的被動。比如，涉及貪腐的問題如果過早公開，有可能打草驚蛇，不利於後續的辦案。”

“對於巡視報告，我認為應該以公開為原則，以不公開為例外。但是怎麼公開、公開的範圍、公開的時間如何把握等，還要有細化的標準和規定。”毛昭暉說。

莊德水也贊同對巡視報告的適度公開，在他看來，對於巡視中發現的問題的處理情況，也應及時公開。“巡視成果不能僅僅停留在報告層面，而應有一個規範的成果使用機制。當前，要建立健全巡視報告制度。巡視組在完成具體巡視任務後，應向社會公眾公佈相關巡視結果和處理情況，不能一巡了之。為了提高巡視工作的權威性，應要求被巡視單位限時向社會公眾彙報改進措施和整改情況，即把最終評判權交由社會公眾。”

事實上，《條例》對此已有所涉及：“除特殊情況外，被巡視地區、單位應當將整改情況在一定範圍內公佈。”但“一定範圍”的規定較為寬泛，專家呼籲應進一步明確巡視整改情況的公開範圍。

誰來監督巡視組

巡視組是監督別人的，誰來監督巡視組？

在莊德水看來，“誰來監督監督者”的確是一個現實難題。對此，他的建議是：“從兩個方面入手，一是巡視組工作人員要自覺保持廉潔性，切斷與被巡視單位之間不正當的利益關係，這是“打鐵還須自身硬”的應有之義；二要引入社會公眾第三方監督機制，讓社會公眾知曉巡視的過程和情況，參與評價巡視組的工作績效。”

與此同時，莊德水還主張通過建立健全巡視問責體系來加強巡視工作的監督。“建立健全巡視問責體系是推進巡視改革的必要內容。巡視權力說到底是一種公共委託權力，它必須對社會公共意志負責，承擔起相應的公共責任。巡視權力的授予、行使、制約和終止等每一個環節都應符合公共利益要求。巡視問責的核心應該是績效問責，讓巡視組工作人員樹立績效觀念，明確責權利效之間的關係，避免產生‘只巡不視、只視不查、只查不報’等問題。”

毛昭暉則認為，巡視組到地方巡視的過程，其自身也是一個接受監督的過程。“一方面，派出的巡視組要接受上級領導機關——中央巡視工作領導小組的監督；另一方面，也要接受被巡視駐地幹部和群眾的監督。此外，本次中央巡視採取組長一次一授權的方式，也可以有效防止權力濫用，有利於保證巡視結果的客觀合理性。”

毛昭暉認為，不宜建立過於苛刻的巡視問責體系。“巡視組並不是‘欽差大臣’，沒有辦案權，不易出現一般意義上的假公濟私、濫用職權等問題，如果建立過於苛刻的巡視問責體系，容易束縛巡視工作人員的手腳。”

“當然，巡視組有信息選擇、信息篩選的自主權，有權力就有責任，對此，《條例》已通過專章對巡視組和巡視工作人員的職責進行明確，並對巡視組和巡視工作人員違規違紀違法行為的處罰作出了相關規定。”毛昭暉介紹說。

記者查閱《條例》後發現，該《條例》已對巡視組失職行為的責任追究作出規定：“巡視組對被巡視地區、單位幹部群眾反映強烈、屬於巡視工作職責範圍內的重要問題，疏於職守，應當瞭解而沒有瞭解，應當報告而沒有報告的，按照有關規定追究責任人的紀律責任。”

此外，對於巡視工作人員“利用巡視工作的便利謀取私利或者為請托人謀取不正當利益”、“隱瞞或者歪曲、捏造事實”等四種違紀違法情形，《條例》規定，給予責令書面檢查、通報批評或者調整、免職、降職等組織處理；構成違紀的，按照有關規定給予紀律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

巡視效力如何持續

接受採訪的專家普遍認為，經過多年實踐，中央巡視工作在發現重大腐敗案件線索方面發揮了重要作用，如陳良宇、侯伍傑、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等高級領導幹部嚴重違紀違法案件，部分線索就是中央巡視組在巡視工作中發現的。同時，中央巡視工作能夠及時發現省部級領導班子的一些苗頭性問題，使之及時解決，在預防腐敗、糾正幹部不正之風以及反映社情民意等方面取得了明顯成效。

但受訪專家們也指出，現行中央巡視工作也還有不少亟待解決的問題。比如，如何對巡視信息進行符合性驗證、如何有效保護巡視中的舉報人和情況反映人、如何建立專業的巡視隊伍等。而這些問題歸結起來就是一個事關長遠的問題：如何保持巡視效力的持續性？

對此，毛昭暉認為，“一是要靠中央的決心，二是靠社會的民主監督。”

在莊德水看來，巡視制度的權威性主要來自於上級機關，其工作的重要性也主要取決於上級機關的態度。在這種情況下，巡視工作的重點和成效很可能會因為個別領導人注意力的改變而改變。“針對於此，必須實現巡視工作的法治化，把法治精神融入巡視工作，用法治力量保障巡視工作的科學運行。”莊德水說。

（邱春艷／文）