陳觀生

早前，立法會通過了涉及建設領域的三個重要法案－－《土地法》修改法案、《城市規劃法》法案及《文化遺產保護法》法案。三個法案通過後，多位議員憂慮城市規劃委員會和文物保護委員會的人員組成，尤其是如何做好利益回避。特區政府官員也承諾，將會注意利益迴避的問題。其實，社會關心的主要是在澳門人情關係複雜的情況下，當局怎樣完善及執行利益回避制度，因為大家都見到，臨近的香港特區，近期就因為這些問題搞到沸沸揚揚，影響社會經濟。

本澳利益迴避情況獨特

利益回避是現代政治的基本原則，回避是程序正義的應有之義，其法理意義在於通過“作繭自縛”式的時空隔離，將恣意私欲等可能影響公正決策的因素予以最大限度地排除。回避制度的本意是指在國家公權力的運用過程中，為體現程序正義，最大限度地排除可能幹擾公正決定的因素，要求有關當事人不得參與對涉及自己利益的決定的制定或事務的處理，否則就難免有失公允。可以說，回避制度是通過程序正義來實現實體正義，使公正裁決的可能性達到最大化。

臺灣“法務部”在解釋公務員之迴避制度時指： 迴避，文義言，在事勢上必須有避忌而躲開。舉凡涉及本身或一定親屬關係者有關之事件，避免參與之措施，謂之迴避。易言之，指執行職務之排斥。公務員（依法令從事公務之人員）與本身接觸之事件，具有特殊關係，為維持行政行為或審理裁判之公平與威信，放棄對該案之決定或裁判。是以，迴避制度之設計，無非是於公務員於議決或裁判與自己有利害關係之事件，應行避嫌，用意在於確保決定或裁判之公正，維護法律公平正義。

其次，關於迴避制度之功用：人非聖賢，不可能絲毫沒有私心，公務人員於執行職務時，如遇有本身利害關係事件，則有迴避制度之故。法律設有迴避制度之目的不外： 一、確保公平公正，公務人員就特定事件與本身有某種關係，不得執行職務，以維持決定或裁判之公平；二、排除偏見不公，排除偏見源自於英國之自然正義與美國之正當法律程式之理念，任何人不得為自已案件之裁判官，即不得球員兼裁判；三、有效保障權益，公務人員以公平無私的態度，迴避處理自身有關事件，一則確保司法正義之實踐，二則有效保障權益衡平。

中國《公務員法》明確規定，在“涉及本人厲害關係”和“可能影響公正執行公務”的情況下，公務員應該回避。本澳法律對於利益回避制度亦有一定的規範，如廉署提出修訂澳門特區公職人員財產及利益申報法律制度，當中主要加強政府決策的迴避制度執行情況。

但本澳在利益回避上有著一些獨特的情況值得注意。首先，我們過去總是強調政府官員必須堅持利益回避，但對部分社會知名人士及各種諮詢組織的代表，關於利益回避的條款並不明確，甚至立法會議員的回避制度也不甚清晰。在國外很多國家，當選國會議員之後，必須立即辭去一切商業職務。這一規定的目的，是為了避免國會議員的職業行為和自己的利益之間產生關聯性。也正是由於有這樣的規定，許多國會議員的候選人在競選階段就將自己和各種商業利益區分得清清楚楚。因為參政本身，或能提前獲悉政府政策，或能通過問政獲得一種額外權力，卻是不爭的事實。澳門因為地方小，人口少，每一位從業人士都難免會有或多或少的利益衝突，即使是學者也會參與某些事業的投資經營。加上本澳的議員都不是專任制，要求他們為了當選而辭職，顯然不合乎情理。儘管如此，在制度上必須首先在利益回避上有所要求。

其次，本澳多個諮詢組織不少成員是由身兼多職的人士來擔任，似乎某些人在各方面都是“專家”，造成“來來去去幾個人”的局面。在立法會討論這幾個法案時，就有議員認為，不應由身兼多職的人士來擔任諮詢委員會委員，並應規定委員的出席率，應有不同界別成員參與，亦要有更嚴謹的利益迴避制度。

第三，本澳有關所應迴避之規定，並無統一性之規定，散見於各種法規中。

第四，“立法起草回避”未引起社會重視。當前，本澳法律草案大多是由政府有關部門來起草，這種過於單一的立法管道為部門利益在法規中過多反映提供了直接的條件。由有直接利益的行政部門起草法規草案，確實難以避免部門利益傾向，亦難以避免相關行業的利益衝突。解決這一問題的措施之一就是拓寬法律的起草管道，建立起草回避制度。對於某一個法規草案的起草工作，與之有利害關係的有關部門或利益相關者予以回避，而由其他有關組織或者是委託以專家學者及實際工作者等組成的專門的法規案起草機構起草，減少政府部門直接起草由自己負責執行的法規草案的情況，割斷維繫部門利益的紐帶。

本澳利益迴避未解決的問題

在這些獨特情況影響下，本澳利益回避制度存在著一些仍未解決的問題，引起社會較多關注，如路環石礦場批地涉及行政會成員，社會對項目存在眾多疑問，有議員認為，事件反映行政會現行利益迴避制度，未能符合公眾預期；又有議員曾質疑土地發展諮詢小組會議及其利益迴避機制。認為目前小組運作仍然保密，只有個別土地發展項目會公開介紹，小組成員在資訊不對稱下，會較優先掌握一些未被公開的政策或土地訊息；而歐文龍案件的發生，更令社會對本澳的利益回避制度產生極大懷疑，2008年，已定罪服刑的歐文龍以證人身份出庭，就涉及他的家屬及其他商人案件作供，他在回答法官提問時承認，在澳門蛋追加工程上沒有迴避私人利益，負有行政責任。

本澳回避制度由來已久，但是現實中回避制度的執行效力並不令人滿意。回避制度執行不力的表現及原因，主要有幾個方面。

第一，回避程序設計不當。回避程序的起點是“當事人提出回避申請，或主管領導提出回避要求”。也就是說，把回避的希望寄託於公務員本人或其主管領導的主動申請。但是，基於人“趨利避害”的本性和一些人存在的僥倖心理，公務員本人能夠自覺主動提出回避申請的少之又少，而主管領導出於各種考慮，也未必會主動就下屬的回避事宜提出要求。

第二，社會人情關係消解制度執行力。作為一種社會性的存在，人總是生活在一系列的社會關係之中。在有著重視人情關係傳統的澳門，這一點更加明顯。從歐文龍案就可以發現，經過多年的發展，圍繞歐文龍形成了一張建立在人情關係網上的腐敗網路。面對人情關係網，歐文龍自己亦承認沒有按照有關規定主動提出回避申請，而回避制度居然也沒有發揮作用。

第三，公務回避難以監督。從制度執行的角度來說，公務回避是三種回避當中最難實現的。這一點，在一些專業性、技術性較強的政府部門更為突出。在歐文龍案中，歐文龍表面上“依法行政”，但實際上卻是通過重大政策變化設租、尋租，為親友謀取利益。在歐文龍案可見，實際執行過程中，由於這些部門的公務員在本領域的專業知識水準和熟悉程度遠比監管方要高，一旦其掩蓋權力的不規範運行情況，公務回避的執行和監督便難上加難。

第四，懲處局限于行政措施和行政系統。對於違反公務員回避制度的人員，本澳回避制度的懲罰是很輕的，主要以“行政措施為主。“輕度懲罰”的制度安排遠不足以震懾公務員違反回避制度的行為。作為一個完整的監管流程，公務員回避制度除了應當有申請回避或要求回避這個環節之外，還必須有問責的環節和機制。這種問責至少包括兩個層面的問責：其一，是對公務員隱瞞關係、規避制度行為的問責;其二，是對負責執行公務員回避制度的政府部門失職行為的問責。本澳雖然已經設計和建立了一些對公務員的行為的問責機制，但是由於力度過輕，並且局限于行政措施和行政系統，問責難以起到震懾作用。而目前的公務員回避制度並沒有就監管部門的失職行為設計問責機制。這造成具體的監管部門沒有壓力去落實公務員回避制度。監督難、問責難必然導致執行也難。

第五，利益回避與專業化的平衡難。澳門因為地方小，人口少，每一位從業人士都難免會有或多或少的利益衝突。而政府大量的決策需要專業人士提供專業意見，所以各種政府諮詢組織中，無可避免不因人、因案而偏袒、徇私或固執成見。

提高回避制度執行力及透明度

制定政策者假如都是政策受益者或者既得利益者，那麼要想打破原來本身固有的利益藩籬，在目前的社會環境與現實及其這些人的思想覺悟現狀與條件下是根本不可能的，他們要革自己的命，首先是思想想不通，其次是固有觀念改不了，再次是利益不可丟，所以這幾點就決定了既得利益者既不能制定這方面的政策，也制定不出合乎大多數人利益的合理政策。那麼只有採取制定政策既得利益者回避制度，建立科學預防和有效遏制利益衝突的制度體系，明確公共權力與私人權利的界線，以維護社會的公平正義與穩定和諧。

18世紀的英國哲學家大衛•休謨說過，在設計任何政府體制和確定該體制中的制約機制、監控機構的時候，都要把每個成員設想為他的一切作為都是為了謀求私利的無賴之徒。因為，“人有其生理的需要或欲望。這種需要或欲望必然……驅使我們去追求那些能夠帶來快樂的物件”。因此，建立健全防止利益衝突的制度與懲治、預防權力腐敗的制度體系，必須把人性的弱點考慮進去，而不要把維護和實現公民的權利寄託在公職人員的良心發現上。就是說，防患於未然，從制度建設上採取預防措施，以最大限度地制約公權力，抑制不當行為和保障公民不受公職人員以權謀私之苦。許多國家制定了防止公私利益衝突的制度，以分離公權與私權，合理地約束權力運行。

一是財產申報制度。這項起源於西方國家的制度，最初被稱作“陽光法案”。它要求公職人員按照法律的規定，在一定時期內向有關部門報告本人及其配偶、子女的財產數量、來源、變動等狀況，再由主管機構予以審核。如英國制定了利益聲明制度，明確要求國家公職人員必須事先說明並回避與本人利益相關的決策。此外，必須公開個人的財產、在公司或社會的任職情況、所加入的政黨及社團、所持有的公司股票，以及配偶和子女的任職情況等，以便監察機構和輿論媒體監督該國公職人員，儘早斬斷利益衝突的可能和以權謀私的臍帶。

二是政