陳觀生

早前，立法會主席劉焯華在總結立法會工作時，批評行政當局過多使用補充性行政法規。劉焯華指，目前部門利益失衡和自我擴張問題凸出，引起社會關注，在制訂法律過程中，更凸出部門各自為政，部門主導模式造成法案先天不足，包括立法技術、用語等均欠缺統一及規範，他再次提出需建立立法中央機制。此事說明，本澳社會對於部門主導立法模式可能產生的問題，特別是部門利益擴張有較多的擔憂，本澳確實有需要在立法上實行適度的部門回避，以釋除社會疑慮。

部門立法有其必然性

劉焯華指出，《基本法》第67條明確規定立法會是澳門特別行政區的立法機關。13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》從原則上劃清了法律和行政法規的調整範圍。但在具體的立法實踐中，還是常常出現行政權侵佔立法權的問題。一個比較突出的例子是有關行政處罰的設定權問題。行政處罰是一種涉及基本權利的法律規範。如罰款就涉及到對公民財產權的剝奪。根據法律保留原則，涉及基本權利的事項，屬於“絕對保留”事項，只能由立法機關設定。但是，關於補充性行政法規是否可以設定行政處罰的問題，由於第13/2009號法律未作明文規定，政府和立法會在實踐中的理解仍然還存在很大分歧。政府方面認為訂定和執行行政處罰屬於行政管理權的範疇，可以通過補充性行政法規予以規範，否則就侵害了政府的行政管理權，有違政治體制的性質和運作。因此，政府提交的法案常有將行政處罰交由補充法規來訂定的情況。但立法會則認為，補充性行政法規本身只是為了具體執行法律所訂定的事宜，自然無權設定行政處罰。

“部門立法”現象雖然有弊端，但在處於回歸時間不長、法制重整初期的澳門，由政府主管部門起草法律法規有其必然性，並形成了“部門立法”慣例。一方面，本澳立法處於需求旺盛期，無論是民主與法治建設，還是完善新形勢下自由市場經濟體制都需要法律制度和法律規範作支撐，但是因為立法經驗和水準的欠缺（過去本澳法律只是移植葡國）以及立法機關工作方式的局限（提案權受限），單靠獨立的立法機關根本無法完成龐大而艱巨的立法任務，這就需要政府主管部門提供相對完善和成熟的法律草案，加速立法進程；另一方面，細密的社會分工和科學技術的進步，使立法過程變得更加技術化和專業化，因此，許多涉及專業技術領域的規範制定和法律法規起草，是外行人所不能勝任的，自然就需要政府主管部門協調。作為行政管理和執法機構，政府主管部門對一些社會關係的產生、發展、變化及特殊性，會有更深入的瞭解和掌握，因此也能選擇比較適合的調整方式。

部門立法回避有必要性

本來，可以假設該部門有專家掌握著更多專業知識，政府部門提出立法或修法草案無可厚非。然而，我們不能忽視這樣一個基本現實，即行政部門過強，政府部門介入到較多的經濟領域，從而成為交易的或利害衝突的一方，極難在立法中持超然立場，而立法機構相對較弱，不能有效約束行政部門。行政部門通常通過補充性行政法規施行著實際上的立法權，由於它們又是實際上的執法者，部門官員並不是超凡入聖的人，他們就可能利用“實際立法權”為自己設租。為修法提供“草案”是最大的實際立法權，是為部門尋租而設租的最佳機會。並且，“部門立法”經常存在透明度不足的問題，在送交立法機構審議之前，大多數市民尤其是利害相關的人毫不知情，也就沒有輿論監督的壓力，可能導致不當立法得以通過，“部門立法”在“動機”上的問題要遠遠大於在“專業知識”上的好處，部門立法造成的“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”招致甚多批評，被社會認為是部門 “腐敗”的根源之一。

對此，劉焯華指出，政府在法案草擬方面一直沒有統籌協調的組織安排和工作機制，立法專案規劃以及法案起草基本上由行政部門各自為政，產生多種弊端。主要表現是：1、立法規劃缺乏統籌。政府立法提案輕重緩急失當，進度前鬆後緊，往往在當年會期結束前才向立法會提交重要法案，使立法會應接不暇。法案跨年度審議現象比較常見。2、社會諮詢不足。有些法案在起草過程中，諮詢範圍窄、諮詢過程隨意，不能充分聽取利害關係人和專業人士意見，法案的政策方向有時與民意有較大偏差。3、利益平衡機制缺失，部門利益突出。部門立法通常傾向於強化部門利益，不能平衡兼顧相關部門和社會整體利益。尤其是在跨部門工作協調問題上時常形成灰色區域。另外，在行政部門架構設置以及人員編制的立法方面，部門自我擴張的問題較為突出，引起社會的普遍關注。4、立法技術缺乏統－性和規範性。由不同部門各自草擬法案，容易出現立法技術上(包括立法用語等)缺乏統一性和規範性的問題。許多技術問題本應在法案形成階段就應當解決，卻要到立法會委員會細則討論時才解決。而且還時常出現不同部門在同一個問題上具體做法不一致的情況。如處理政府賠償的方武，城規法採用協商及司法兩種方式，但文化遺產保護法就採用協商、司法以及仲裁等三種方式，顯示兩個司級部門的做法各有不同。

劉焯華指，部門主導的法案起草模式使政府提交的法案往往先天不足，政策考慮不周和技術漏洞多的問題比較多見，立法會審議經常引起爭議，加大了難度，甚至需要動大手術。如政府最初提交的“中央公積金制度框架”法案，在最終文本形成時名稱已變成“公積金個人帳戶”，顯示當初文本在政策考量及立法技術等方面均明顯不夠成熟。再如《舊區重整法律制度》法案2011年3月引介並獲得一般性通過，但因存在許多政策和技術問題，尤其是與土地法、城規法及“文遺法”等基礎性法律無法配套，審議一拖再拖，最終撤案。

劉焯華表示，澳門的立法提案權由行政主導。政府提交法案的狀況對立法的品質和效率具有根本性影響。澳門立法滯後以及立法品質與立法效率等方面的問題長期難以解決，根本原因在於部門主導的立法模式。

劉焯華稱，為解決政府立法長期存在的部門各自為政、缺乏統籌協調部門利益突出、立法品質不高的問題， 2010年總結本屆第一會期工作時，曾經提出了建立立法中央機制的建議，得到了社會各界的積極回應。政府在加強立法統籌工作方面也做出了一定的努力，但基本上還是在原有格局上的修修補補，真正意義上的立法中央機制並沒有建立起來。

因此，有意見認為本澳有需要考慮部門立法回避。將立法或修法“草案”的起草工作交由真正超然中立的機構或個人去做，政府相關部門可以參與起草工作，提出意見，但不應擔當起草工作的主角；從長遠看，既然“部門立法”存在著系統缺陷，就應設立立法回避制度，包括行政法規的訂立也應實施回避。其觀點主要有幾個方面。

首先，立法必須代表“公共意志”，以維護廣大公眾的根本利益和長遠利益為根本出發點和落腳點。法是公平與正義的象徵，公平與正義是法的兩個最基本的價值。因此，立法必須弘揚社會正義、維護善良公正。從實質意義上說，立法就是對權利和利益進行分配和調整的過程，通過對各種現存利益的取捨，以及對權力（權利）、義務、責任的分配，實現權利和利益資源的優化配置，從而體現法的基本精神——公平與正義。然而，在立法實踐中存在的一個非常突出的“立法謀私”問題，卻對立法的公意性和公正性帶來嚴峻的挑戰。當前，相當一部分部門行政法規依然存在著嚴重的部門利益傾向，不適當地維護和強調某些部門的權力和利益。因此，遏制立法工作中的部門利益傾向，剷除部門利益傾向這個絆腳石，徹底淨化立法的空間，成為立法工作面臨的一個相當嚴峻的課題。

其次，部門利益現象的滋生與“立法回避”理念及制度的缺位不無關聯。“立法回避”是遏制部門利益的程序性屏障。建立和完善立法回避制度是當前防止和杜絕立法工作中部門利益傾向，維護立法公平與正義的一項有效舉措。 回避制度是現代法治社會的一項重要制度，在立法程序中應當積極推行立法回避制度，建構遏制部門利益的程序性屏障。

第三，立法在本質上是對權利和利益進行分配和調整的過程，而部門由於佔有先天優勢就很容易使部門立法演變成佔有權力資源的方式和分配既得利益的手段。立法回避制度的核心在於程式性正義，這也是立法程序的首要價值，其基本要求是限制和排除立法活動中的恣意因素、廣泛吸納民意民智，協調利益衝突，制定具有實質性正義的法律規範。

立法回避制度是立法程序正義的需要，有利於將恣意、私欲等可能影響公正決策的因素予以最大限度地排除。通常，法律起草完畢之後應向社會公開並徵求意見，但是否採納意見仍由立法者決定。因此，只有作為利益相關者的政府部門不再主持或參與立法起草工作，而是交由“相對中立協商”，才是真正的立法公正。

第四，立法民主化是當今世界潮流，其核心是相關各方都能參與立法，從而使法律內容達到多方利益平衡。而前提就是法律草案不能由某一方意志主導。如果由利益相關的某一方主導起草法律，他們當然會首先考慮自身利益而自我授權。可以說，正是“部門立法”程序的存在，“立法回避”的缺失，加之立法審議、聽證不充分，才致使“政府權力部門化”、“部門權力利益化”、“部門利益法制化”氾濫。

所以，立法從起草階段就必須實行“立法回避”制度，將法律、法規、規章等的起草委託于中立的機構。實行“立法回避”，要求有利害關係的力量不介入，中立方在草案起草中就更能照顧各方的利益，達到民主和公正。

有學者指，立法回避制度作為一種民主立法制度應當在本澳立法活動中得以全面實施，並且其是提高立法品質、增強立法法律檔實效之本源。立法回避制度之所以能夠做為一種民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法性。一是立法中回避制度的推行可以提高立法的品質，以避免部門立法的“先天不足”。二是採取委託立法、招標立法等立法回避方式可以解決立法中行政機關難以應對的許多專業性、技術性問題。三是行政立法回避制度也是民主立法與民眾有序參與政立法的必然需要。民主立法是法治國家的重要組