籲請區錦新不要繼續曲解澳門基本法 籲請區錦新不要繼續曲解澳門基本法

「民主新澳門」日前在召開記者會發表政綱時,其第一候選人區錦新聲稱,倘當選會盡力爭政府重設市政議會,令居民監督政府的民政民生工作。「民主新澳門」昨發表政綱,繼續圍繞「反貪腐、爭民主、保民生」開展工作。第一候選人區錦新表示,倘當選會盡力爭取政府重設市政議會,令居民監督政府的民政民生工作。區錦新表示,《澳門基本法》第九十五條及九十六條列明有市政機構,惟二零零零年特區政府制訂民署章程時刪去回歸前的市政議會,之後就出現很多地區爭論,如街市、行人天橋、西灣湖夜市等施設建設上,政府只諮詢大社團意見,而普羅市民沒有被諮詢。這是當年行政法務司司長陳麗敏的決定,倘他當選會在未來四年據理力爭設立市政議會,並透過民選及分區選舉產生,令居民監督政府的民政民生工作。

此顯示,回歸前參選並當選市政議會議員的區錦新,仍在念念不忘市政議會,仍想回到殖民管治的那一套,甚至不惜以歪曲《澳門基本法》的手法,來為其這一政治主張尋求理論依據。

確實,《澳門基本法》第四章《政治體制》有第五節《市政機構》之設,具體條文是第九十五和九十六條。現時澳門特區設立的民政總署,並非是基本法所指的「非政權性市政機構」。這當然是欠妥,筆者也曾多次撰文指出;但基本法所指的市政機構,卻也並非就是區錦新所指的回歸前的市政議會。此舉顯然是混淆兩個不同的政治概念。既然回歸後從未設基本法所指的「非政權性市政機構」,而回歸前的市政議會又不是基本法所指的「非政權性市政機構」,有何來「刪去」之哉?

實際上,《澳門基本法》第九十五條「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」其中的「非政權機構」的定位,是設立市政機構的關鍵所在。尤其值得注意強調的是,為了與「非政權機構」的定位相吻合,因而「市政機構」是並不置於第二節《行政機關》之內,而是脫離於第二節《行政機關》,另行獨立為第五節《市政機構」》就此而言,目前的代行市政機構職責的民政總署,是屬於行政機關的範疇,並由行政法務司司長主管,是與基本法第九十五條「非政權機構」的定位有所抵觸的;更不是回歸前的市政議會。

回歸前澳門的市政制度,承擔著澳門的部份市政管理職能,為澳門居民所熟悉和接受,而且多年來在澳門的社會生活中發揮了重要作用。而對於「九九」後的澳門市政制度應如何設定,《中葡聯合聲明》未作規定。在起草基本法過程中,基本法草委會政制小組本著尊重澳門政制發展的歷史與現狀、從澳門社會實際出發的原則,經廣泛徵詢各方意見,多次討論修改,最後達成共識,形成了基本法第九十五條和九十六條的規定,內容為:一、澳門特區可設立非政權性的的市政機構,這表明市政機構在性質上屬於非政權性的地方組織。它不具有管理澳門地區政治事務的權力,只是參與社會民生公益事務的服務和管理,並對政府有關決策提供諮詢的法定機構。二、澳門特區市政機構的職責,包括兩個方面:一是受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務;二是就上述有關由市政機構提供服務的事務,向澳門特區提供諮詢意見。三、澳門特區市政機構的職權和組成,在回歸後由澳門特區自行立法加以規定。這就是說,澳門原有的市政法律制度中,那些與基本法不相抵觸的內容可以繼續適用或經修改後繼續適用。同時,又留有靈活的餘地,讓澳門特區根據實際需要自行立法來設置市政機構的組織和職權。

政權通常是指國家權力,即統治、治理國家(或地區)的權力,是行政權、立法權、司法權等權力的集合。因而「非政權性」就是不享有國家權力,不具有統治、管理國家(或地區)的權力。因此,市政機構不是一個級權機構,不在行政機關之內,不能行使統治權,不具有管理澳門地方政治事務的權力,其公共管理的職能也只能是來自政府授權和委託。記得在基本法起草的過程中,筆者作為基本法諮委會的委員及政制諮詢小組的成員,曾與我國憲法學專家、草委會委員蕭蔚雲教授談過此問題,筆者認為,八十年代初的「市政委員會」的構成,較為符合澳門的實際,也接近「基本法草案」中「非政權機構」的定位。亦即市政委員會委員的產生及組成,不同於當時屬於政權性的「市政議會」,而是由澳督委任社會各界人士,主要是廣義上的社會工作的人士,如劉光普、何思謙等人所組成,其運作方式就是就市政事務向行政當局提供諮詢意見;而市政廳則受澳門政府委託,管理市政事務。蕭教授當時也認為此一「市政委員會」的模式,較為符合「非政權市政機構」的定位。當時的澳門新華社工作人員也持這一觀點。遺憾的是,澳門回歸後,卻搞了個既不符合《澳門基本法》第九十五條規定,又並非是市政機構,卻執行市政機構職能的「民政總署」,卻又正因為它並非是「非政權市政機構」,而無法派出代表參加特首選委會的「四不像」怪物來。而且,也確實是如同區錦新所言,民政總署難以處理街市、行人天橋、西灣湖夜市等施設建設上的爭論

值得注意的是,回歸前的市政議會,在組成和運作上既具有葡國城市自治制度的傳統,又具有一般殖民地體系的特點,因而是一個帶有殖民管治色彩的政權機構。其一方面設立市議會和市政執行委員會兩重機構,由代議機構決策並監督,由執行機構負責日常行政;另一方面市議會和市政執委會主席由澳督委任的同一人擔任,其部分委員亦由澳督委任這種地方民主自治與殖民地集權統治兩種趨勢的融合,構成澳門市政機構的獨特形態。因此,從其設置、職能、權力來源等諸方面分析,回歸前的市政機構具有政權性的特徵。而市政議會議員由選民一人一票選出,這就更為凸顯了市政議會是政權機構的特徵。

因此,回歸前的市政機構,是地方政權機構的一部份,是澳門地區兩級地方政權的的第二級政權機構,與葡國作為地方城市的自治性政權組織相對應。區錦新揚言要爭取恢復回歸前的市政議會,其實就是從澳門特區沒有按照基本法第九十五條規定設置「非政權性市政機構」的一個極端,走向恢復回歸前帶有殖民統治色彩的政權性市政機構的另一個極端,倒退回到回歸前所實行的殖民管治狀態去。因此,我們籲請區錦新先生,不要繼續曲解《澳門基本法》,誤導廣大選民。