婁勝華

一、問題的提出：社會變革呼喚問責制度

應當肯定，在回歸後並不太長的時間內，澳門特區的政府改革與行政建設取得了澳葡時代所未曾有的進步。在具體管治實踐中，特區政府不斷強化公務人員的民本理念，陸續推出服務承諾、ISO9000、一站式服務等舉措。然而，縱然如此，市民在認同特區政府施政持續改善的同時，卻並未降低對特區政府的要求，尤其是對建立官員問責制度的期望越見強烈。那麼，究竟何以會隨著特區政府施政的推進而官員問責問題變得更加突出呢？

首先，從政權性質與結構看，與回歸前的殖民政府不同，澳門特區政府是按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的原則成立的，是由澳門本地人組成的管理自身事務的地方性公共權力與治理機構。一方面，公共管治權力與澳門本土聯繫性的增強要求特區政府對澳門本地經濟社會及人文發展承擔更多的責任；另一方面，在行政主導體制下，行政權力所受的外部制約與監督相對較弱，加之大多數行政機構由欠缺問責文化的澳葡時代直接過渡而來，因此，從內、外部結構上看，就更加需要建立責任機制，以彌補或預防因監督薄弱而導致的權力驕縱或濫用。

其次，從社會主體身份看，與澳葡時代不同，回歸後占社會絕大多數的華人居民政治身份發生了轉變，他們不再是殖民統治下的僑民，而是高度自治社會中的真實政治主體，其政治權利得到了《澳門基本法》的確認與保護。隨著政治身份的轉變，居民的主人意識與本土歸屬感不斷增強，自主意識開始萌動，在澳葡時代受到壓抑而長期積累的參與意識出現補償性“釋放”，要求政府改變傳統的行政方式與管理文化，建立責任政府與服務政府的訴求日見增加。

可以說，政府性質與居民身份的轉變是推動澳門特區建設官員問責制度的根本動因。而在觸發機制上，除了2002年香港特區政府推出“主要官員問責制度”(俗稱“高官問責制”)的間接影響外，至關重要的是2006年發生的前運輸工務司司長歐文龍貪腐案。案件曝光後，引起社會強烈反響，自此，社會要求特區政府盡速推行官員問責制的壓力越發增強。

面對持續高漲的社會呼籲，自2007起，特區政府開始以制訂官員問責規範來推進官員問責制度建設，尤其是2009年、2010年兩年內集中推出了多項與官員問責制度相關的法律規範，為建立特區政府官員問責制度奠定了基本的法律基礎。至此，社會呼喚多年的官員問責制度逐漸得以確立。

二、官員問責制度的邏輯結構

澳門特區官員問責制是按照“何人、因何事、向誰、以何種方式、承擔什麼樣的責任後果”之邏輯結構展開的，具體地說，涵括了問責主客體、問責範圍、問責程序、問責後果等方面。

(一)問責客體

問責客體，即問責對象，就是承擔責任的主體。嚴格地說，行政問責制度的問責對象應包括作出行政行為的行政機關與行政人員。然而，官員問責制度規範的問責對像是政府官員，它並不包含行政機關。在澳門特區，政府官員概念並非公務員之統稱，而是具特別內涵的指稱，指的是經委任(任命)而非選舉產生的，有任期限制而非常任的，擔任決策、管理、協調及監督工作的公共行政人員。具體包括“主要官員”與“領導及主管人員”兩個部分。

主要官員是指：(1)各司司長；(2)廉政專員及審計長；(3)警察總局局長及海關關長。“領導及主管”官員是指：(1)局長；(2)副局長；(3)廳長；(4)處長；(5)科長。

從問責對象的範圍看，在澳門，科長級以上的政府官員都被列為問責對象，相對於香港，其範圍更為廣泛。而香港問責制規定的問責對像是所謂的“高官”，即各政策局政治助理以上官員，包括司長、局長、副局長與政治助理，而各政策局常任秘書長以下的官員屬於政策執行層，由公務員條例管理，不受問責制規範。

(二)問責主體

問責主體指的是問責對象向誰負責，或者說由誰來對問責對象追究責任。從權責理論看，官員被授予權力是履行職責的需要。從權力來源看，誰授權誰問責，或者說，被授權者向權力授予者負責。依人民主權論，現代民主政府的一切權力來自於人民，政府必須向權力授予者的人民負責。在代議政體下，政府通過向作為代議機構的立法機關負責，從而間接地對人民負責。

然而，澳門特區的政制特徵是行政主導，行政長官以及政府官員並非由立法會選舉或任命的，因此，無法直接套用代議制政體的問責制度。澳門實行行政授權制度，特區政府各層級官員的權力蓋源自于行政長官。主要官員是由行政長官提請中央政府任命的，因此，行政長官對主要官員負有監督的責任，而局長級的官員是由行政長官直接任命的，行政長官對其負有直接管理的責任。即使是局級以下官員，其權力同樣是經授權而獲得的，即由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員。可以說，正是這種層層授權的制度，使得行政長官對政府各層級官員都負有問責義務。

需要說明的是，雖然法律規定特區政府各層級官員向行政長官問責，卻並沒有排除行政長官之外的機構、團體或公民等社會主體對政府官員的監督權。實際上，問責權的專屬性不等於監督權的排他性。對於問責官員，除了行政長官具有管理與監督權外，立法機關、司法機關，以及媒體、社團、公民個人都行使監督權。

(三)問責範圍

在澳門，問責官員的責任範疇是概括且寬泛的。由於政府官員屬於公職人員範疇，因此，所有政府官員都必須遵守公務人員的一般義務或品德規範，包括無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹、守時、專職、合法等。除了一般義務外，問責官員還要遵守因其官員職務而產生的特別義務。對特別義務承擔責任，是問責法律對問責官員規範的主要責任範圍。

由於不同層級政府官員在職責上存在差別，問責法律在問責範圍上對不同問責對象進行了分層規範。

對於司長及其他主要官員，因其職責主要在於決策與管理，而非執行，所以其責任範疇包括：(1)決策方面。法律要求主要官員在決策時必須與民互動。為體現公開透明原則，決策必須進行公眾咨詢。如出現決策失誤，主要官員必須向行政長官承擔責任。(2)管理方面。對於主要官員來說，其管理職責的重點體現在公平公開地選拔與任用人才，以及監督下屬奉公守法。如出現錯誤任用下級官員或下級官員出現不守法問題，主要官員需要承擔相應的連帶責任。(3)廉潔方面。法律要求主要官員必須“遵守高度的道德行為標準”，維護政府聲譽，保守機密，防止利益衝突，聲請利益回避，申報財產，善用公帑。否則，應被追究相應的責任。

對於局長及其以下級別官員，因其職責主要在於執行政策，因此，其責任範疇可以被歸納為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個方面。“忠誠有禮”是指“協助上級制定及執行政策，管理其負責的單位，以其工作贏得廣大市民認同和支持”。具體要求包括“協助上級制定政策及確保其執行”、“有效管理負責的組織”及“維護政府的形象”三個方面。而“無私正直”則是指“實行‘忠誠有禮’義務的個人道德基礎”。具體要求包括保密、回避、離職後的就業限制、申報財產等。

由上可見，澳門特區政府官員問責的範圍是較為廣泛的，不但包括一般義務與特別義務，而且包括官員的職務行為規範(如決策或協助決策、管理等)與個人道德規範。

(四)問責程序

與其它法律一樣，問責法律規範也包括實體與程序兩個部分。完整的問責程序法律應就問責的啟動(受理)、調查與審理、當事人申辯、處理決定及其執行、救濟等多個環節進行嚴格規範。

首先是需要為執行程序設置執行主體(機關)。由於澳門現行官員問責法律對官員問責範圍規定得較為寬泛，責任類型眾多，因此，很難設置單一的負責官員問責事務的專門機構，而是按照責任類型由不同的機構負責官員問責。其中，除了問責對象所在部門外，專責性的官員問責機構主要包括廉政公署與公共行政道德操守委員會。廉政公署是負責懲治貪汙賄賂行為與受理行政申訴的行政監察機關。而公共行政道德操守委員會直接隸屬于行政長官，負責對政府官員終止職務後從事私人業務的申請進行分析與建議，以供行政長官作出批准或不批准時的參考。

如果說廉政公署等專門性行政監督機關側重於負責官員違法行為的調查與追究程序的話，那麼，對於官員違反紀律的調查與處理程序，一般情況下是由其所屬機構或上級管理部門負責，具體程序則適用於《澳門公共行政工作人員通則》的規定。紀律程序分一般紀律程序與特別紀律程序。無論是一般紀律程序，還是特別紀律程序，都具有司法化的特點，因此，程序較為複雜與漫長。

一般紀律程序包括：(1)程序啟動。由當事人所在的機構或上級管理部門受理及決定是否對當事人提起紀律程序，如果決定提起紀律程序，必須委任一名預審員(即調查員)，預審員可以從當事人所在機構內挑選，但必須與當事人不屬於同一個內設單位，也可以從外部挑選。預審員有權“選擇其信任之人擔任秘書”，也有權要求其它人員提供協助。(2)預審(調查)。預審“包括一系列簡易調查及措施，目的系查明是否存在違紀行為、確定行為人及其責任，並搜集一切有助作出具依據之裁定之證據”。預審程序又可分為兩個步驟。第一步，初步調查。經過調查，預審員認為不構成違紀，則編制報告，並建議將之歸檔，不作任何處理。否則，提起控訴。第二步，控訴與答辯。預審員就嫌疑人違紀行為以及所適用的處分編制控訴書，送交當事人(即違反紀律的嫌疑人)，並要求當事人提交書面答辯的期限，收到當事人的答辯意見後，再次進行調查與核實。(3)報告與裁定。預審(調查)階段完成後，預審員“須在十日內編制一全面而簡明之報告”。報告須在24小時內連同卷宗送交當事人所在機構或上級管理部門。當事人所在機構或上級管理部門收到報告後，在15日內向當事人發出裁定意見書。(4)上訴。當事人可就紀律程序作出的最後裁定提出行政上訴及司法上訴。行政上訴直接向行政長官提出，行政長官在收到申請後3