自由貿易區緣何首選上海

28.8平方公里的試驗田

國務院劃定的上海自貿區,包括洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區、外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區等4個海關特殊監管區域,面積為28,78平方公里。

據悉,上海最初希望爭取將整個浦東新區都納入自貿區範圍內。“但這樣-來,區域太大,管理的難度就會加大。最後決定先小面積進行試驗,等經驗成熟之後再推開。”中國國際經濟交流中心教授王曉紅介紹說。

根據媒體的公開報道,上海的申報方案涉及投資、貿易、金融、行政法制等多項改華試點,擬通過兩三年的試驗,推進服務業的擴大開放和投資管理體制的改革,加快探索資本項目可兌換和金融服務業的全面開放,以及綜合實現一系列創新改革目標。

在貿易領域,上海自貿區將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的創新監管服務新模武。“凡是進入這20多平方公里區域的貨物都是零關稅,出了這個區域要實行出口退稅,但進入國內消費,要重新征稅。”對外經貿大學WTO研究院院長張漢林表示,這將使貿易勛口自由和便利。

在擴大投資領域,探索負面清單管理模武成為亮點。“在這裏,工商注冊登記更力順利,對外國投資者實行負面清單管理,就是‘非禁即入,凡是法律法規沒有禁止的,都列為開放’。負面清單式的開放方式,是-種准人前的國民待遇嘗試。”

金融領域的開放則成為試點中最受關注的焦點。申報的方案明確表示,在區域內實現金融市場利率市場化,金融機構資產方價格實行市場化定價;在風險可控的前提下,在區域內對人民幣資本項目可兌換進行先行先試;允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行;離岸金融業務亦被列為金融領域開放的重要部分。

商務部國際貿易經濟合作研究院副院長邢厚媛表示,這種倉慚不只是讓渡稅收的優惠,而是率先開放、探索在這個特殊的區域內實行新的管理模式。

張漢林認為,試驗區真正的“本事”是靠自身的改革,而非政策的優惠。但他同時也擔心,到最後,上海自貿區會不會也只是淪為政策優惠的受益者。“例如,當年浦東新區在剛設立的時候,也立志要改革創新,但發展到現在,它的管理體制同樣的喇中,看不見所謂便捷的管理和服務,看到的還是官僚。”

“試驗本身是一個探索的過程。在這個綜合試驗過程中,有些東西並不是在-開始就有定論。”邢厚媛說,目前只是批准建立,給出了-個方向性的框架,“在這個大框架裏,需要做的文章太多,各方面的制度要在不斷推進中完善。”

李克強力排眾議

上海關於設立自貿區的探索,歷時已久。早在2009年,中國生產力促進中心協會起草了一篇題為《關於中國在浦東建立自由貿易區設想》的文章,報給了時任總理溫家寶。溫家寶非常關心,親自批示將“自由貿易區”改為“自由貿易園區”,並請國家發改委等有關部門聯合組織;調研。次年11月,國家發改委、國務院發展研究中心等部門對上海浦東新區建設自由貿易園區進行實地調研。

“那個時候,專家們呼籲,在綜合保稅區的基礎上逐步建立更加便利的自由貿易區。”北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠說。

當時,上海方面的相關負責人也較為樂觀地表示,中央來上海調研,說明上海有機會進一步獲得實質性的“先行先試政策”。

但在那之後,再未有獲得“實質性進展”的進一步消息,直至2013年3月新一屆政府上任。

3月末,李克強總理在上海外高橋保稅區調研時明確表示,支持上海積極探索,在現有綜合保稅區基礎上,研究如何試點先行,建立一個自貿區,進一步擴大開放,推動完善開放型經濟體制。

李克強認為,中國走到了這一步,就該選擇一個新的開放試點。而上海完全有條件、有基礎試驗這件事。

此後,上海推進建立自貿區的步伐明顯加快。不過,這個過程並不是-帆風順。

在媒體的公開報道中,上海的自貿區計劃曾招致多部門反對。在方案徵求意見階段,多部門亦提出了許多不同意見。李克強最後力排眾議,終使自貿區方案獲批。采訪中,多位受訪者証實了這種說法。

地方和部委之間的爭論焦點在哪里?

“金融開放、負面清單式的外資管理、給予准人前國民待遇等等這些問題都很敏感。”根據邢厚嬡的分析,-方面,我們國內的相關行業能不能經受得住沖擊,這是主管部門必須要考慮的風險問題。另一方面,這種開放式的給予外資更多自由和便利的新管理模式也在考驗政府的管理能力。

國家發改委學術委員會秘書長張燕生認為,在這些敏感問題上,上下應該要取得共識。所有的中央部委實際上承擔的是國家改革開放的重任,地方與部委之間既有矛盾,又有共同的責任,一些部門的反對有其合理性。“他們反對的不是開放的尺度問題,而是,上海究竟有沒有想明白要做什麼。是沿著1978年以來35年的老路走-小步,還是探索新35年高標准改革、高標准開放和高標准發展的新模式而向前邁出一大步?”他相信是後者。

邢厚媛說:“從全局的角度,我們確實需要一塊試驗田,探索通過改革和開放給我們新的經濟增長帶來活力的路徑。”因此,監管是必要的。“著眼於全國新一輪的改革開放”從全球經濟的大形勢來看,自貿區的設立可謂是意義重大。

邢厚媛分析了更為客觀、複雜的全球大背景:當前的經濟全球化雖然在發展,但多邊貿易體制遇到很多障礙和困難,多哈談判沒有取得新的突破,區域貿易協定貝臨加強,糊隄由美國推動的跨太平洋夥伴關系協議(TPP)談判中,中國有被邊緣化的危險。與此同時,發展中國家在利用外資方面的政策競爭在加劇,一些國家的成本要素優勢逐漸顯現,而中國的優勢在下降,資本向外轉移已經出現苗頭。

從國內看,絕對優勢在下降的同時,政府的管理效率在停滯。沿海方面該用的政策都用完了,這些政策在向中西部地區推進之後,東部地區的吸引力在下降,缺乏新的增長點。大家都意識到,原來的模式不可持續,可新的模式在哪裏?靠什麼?大家都說靠創新,但是創新要有動力,要有相應的政策環境,這些也都不足。

“此背景下,中國必須要推動新-輪的改革和開放,立足於綜合優勢,向改革要效益。”邢厚媛說,基於這樣的國際、國內環境,中國需要一次新的像改革開放初期那樣的頂層設計和推動力。這個推動力仍要回到對外開放和對內改革上來。“這個時候的中國急需回到改革開放初期那樣如沐春風的市場活力。”在邢厚媛看來,中國所有以試點為基礎的對外開放戰略和步驟,都要放到這個大環境裏來考慮。“上海自貿區的試驗與我們下一輪擴大區域開放,提升開放水準,推進政府管理體制改革是-體化的。”

“上海自貿區的建設,必須要著眼于全國的發展、著眼于全國新-輪的改革開放。”隆國強表示,這是為什麼取名為“中國(上海)自由貿易試驗區”,而非“上海自由貿易試驗區”的原因。

為什麼是上海?

上世紀90年代初,站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示,設立第一批特區的時候沒有考慮上海是-個失誤。

張燕生給出的解釋是:“上海是中國的龍頭,當然要走在中國的最前頭。”

楊開忠分析:“這與上海在我們國家的經濟地位、金融地位、貿易地位息息相關。而且,上海擁有龐大的長三角經濟腹地。”

上海有很好的底色。1990年初,借著浦東的開發,上海成為了中國舉足輕重的經濟重地。2010年以後,中央陸續批復上海為國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心和國際物流中心(即“四個中心”)。

然而,近幾年,上海經濟-路下滑。2011年,上海GDP增速為8.2%,全國倒數第二;2012年增速為7.5%,位居全國末位。究其原因,有大環境的影響,也部分源自對落後產能的主動淘汰。

增長放緩的上海一直在尋找新的增長動力。“四個中心”曾被視為重要的政策紅利支持,但-直缺乏一個可以承接政策創新的載體,自貿區於是被寄予了厚望。

邢厚媛說,在陷入了長久的增長乏力之後,對上海擴大開放、深化改革的聲音其實一直存在。“最早在浦東開發時就有關于深化金融改革、設立離岸金融中心的說法;而在虹橋周邊搞更加開放的自由貿易功能區的探索也一直沒有停止。在上屆政府任期的十年內,乃至上上屆政府都提到過。”

邢厚媛認為,新一屆政府能夠在十八大之後把上海自貿區的設想加快推進,並演變成現實,實屬眾望所歸。“這是很多人的智慧經過長期思考形成的結果。”

在批復方案的國務院常務會議上,李克強指出,設立上海自貿區將是本屆政府打造中國經濟升級版的重要舉措。

上海身後的爭奪戰

在上海之後,天津和廣東都在力爭第二個“自貿區”。天津方面透露,具體方案已經上報國務院。而廣東省省長朱小丹亦向媒體証實,廣東省政府給國務院的請示已經正武上報,南沙、前海、橫琴將申請設立國家自由貿易區,並將其定位為“粵港澳自由貿易區”。

誰將成為繼上海之後的第二個自貿區,仍是未知數。“但無論是天津還是珠江三角洲的申請都肯定會成功,只是時間的問題。”楊開忠說。

在楊開忠看來,“自貿區絕不止上海一個,也不會僅限於沿海,在內陸以及邊疆地區均可考慮。”從區域佈局上看,除上海之外,環渤海地區的天津、珠三角的廣州、海西經濟區的廈門,都可考慮設立。同時,根據發達國家的經驗,促進區域的協調發展,也可在相對落後的地區,逐步考慮、規劃一些自由貿易區,“例如重慶已成為內陸非常重要的貿易口岸,開辟自由貿易區在未來也是有可能的”。

事實上,楊開忠所提及的這些地區都向中央表達了強烈意願。早在2005年,上海、深圳、天津、成渝地區等地都曾向國務院及各部委提交了關於保稅區轉型自由貿易(園)區的建議。之後,國家發改委、國務院發展研究中心先後多次到這些地區進行調研。