為禁止外僱出任莊荷專門立法須審慎為之 為禁止外僱出任莊荷專門立法須審慎為之

由於某美資博企的高管在一個國際場合提出澳門特區政府應當允許聘請外勞擔任莊荷工作,及某專門研究博彩業的學者也予以呼應,提出莊荷可以輸入外勞,從而刺激博彩業員工產生擔心「飯碗被奪」的恐慌,而某些「有心人」即乘機以手機短訊等形式,召集組織了兩場近期罕見的規模較大的遊行。因而在坊間,引發了應當專門立法規管莊荷及監場主任等博彩業職位禁止聘用外勞的議論,也有團體就此向特區政府請願遞信。特首崔世安和特區政府主管官員在此輿論壓力之下,在再三澄清莊荷及監場主任只能由澳門人擔任的政策沒有變,也沒有計劃改變,更沒有聘請學術機構研究的同時,也答允將對此議題進行研究。

其實,要說禁止內地外僱人員從事莊荷及監場主任工作,以至是博彩業內的所有職位,內地的法律規章早就已有之。那就是溫家寶總理於 二零零六年六月四日 簽發的第六百二十號國務院令《對外勞務合作管理條例》。其第十一條規定,「對外勞務合作企業不得組織勞務人員赴國外參與賭博、色情活動相關的工作。」第四十條也對外勞務合作企業有觸犯三種情形之一的,「由商務主管部門吊銷其對外勞務合作經營資格證書,有違法所得的予以沒收」,其中第三種就是「組織勞務人員赴國外從事與賭博、色情活動相關的工作。」由於《對外勞務合作管理條例》的第五十條規定,「組織勞務人員赴香港特別行政區、澳門特別行政區、台灣地區工作的,參照本條例的規定執行。」因而上述規定,同樣也適用於內地外僱,而且不單止是禁止他們從事莊荷工作,連博彩業領域中的所有職位,都在禁止之列。

其實,早在 二零零六年六月三十日 ,商務部和公安部就已聯合發出名為《關於嚴禁向境外博彩色情經營場所派遣勞務人員的通知》(商合發[2005]318號),就嚴禁向境外博彩、色情經營場所派遣勞務人員的有關問題作出六點規定: 一、各地商務主管部門不得批准本地區企業向境外博彩、色情經營場所提供勞務人員的項目。 二、各地公安機關不得為轄區內赴境外博彩、色情經營場所工作的人員辦理出入境證件。根據有關部門提供的名單等資訊,公安機關可視情限制曾赴境外博彩、色情經營場所工作人員一至五年內不准出境。 三、各駐外經商機構不得為企業向駐在國(地區)博彩、色情經營場所提供勞務人員的項目出具確認意見。 四、對外勞務合作經營企業不得以任何直接或間接的方式為境外博彩、色情經營場所提供勞務人員。上述企業須加強對所派勞務人員的管理,嚴禁其到博彩、色情經營場所參與賭博、色情活動。五、對違反上述規定的企業、機構或部門,公安部、商務部將會同有關部門追究有關責任人的責任。六、對違反上述規定的企業,商務部將會同有關部門依照有關法規進行處理。

由此,內地外僱人員到澳門從事勞務活動,是不得從事莊荷工作的。其實又何止是莊荷及監場主任,凡一切與賭博業有關的工種,包括賭場公關(接待知客)等,都應屬受此規範。倘有此情況,可以透過澳門中聯辦或直接向國家相關管理機關,包括商務部和公安部,予以揭發。

當然,上述兩個法規文件,只能是規範內地勞務派遣單位和派遣人員,而規範不了其他國家和地區,如菲律賓、越南等的外僱人員。因此,仍需透過適當的方式,予以規範。但是,這就將會形成「一刀切」,連帶美國、澳洲、馬來亞等地的博彩業專才,和香港、台灣、韓國等地的高管人員,都將被「殃及」。

鄭志強議員就坦言對立法禁止輸入外勞莊荷有不同意見,冀社會多方思考,擔心會有副作用。他指出,立法規管必須有對象,實際針對的是掌有審批輸入權的特區政府。但立法限制、甚至剝奪政府的行政審批權會帶來何種深遠影響。何況,澳門特區是奉行資本主義、自由經濟的國際城市,立法禁止外地人從事某種行業,或有歧視外地人之嫌。而且,在已有意見質疑特首及政府已多番表達了既定立場,但部分人士仍然不信任,「是否反映居民對政府的信任出問題?」的情況下,若堅持立法禁止輸入外勞莊荷,或將會助長不信任氛圍;倘其他行業也群起仿效,更將會損害特區政府的管治威信,長遠不利於社會整體發展。

為此,他認為可在二零一五年檢討博彩業發展時,考慮如同規定博企必須發展非博彩項目般,在博彩合約中加入強制條文,規定博企必須聘請本地人出任莊荷及監場主任,博企必須同意才落標及可以經營,即可從源頭杜絕博企輸入外勞莊荷的可能,此做法應比立法禁止更合理和有效,既保障居民權益,又可免去立法帶來的隱憂或副作用。

按此思路延伸,還可透過修訂《外僱法》的方法,規定外僱不得從事莊荷及監場主任等職務。但可能又將引發另外的反效果,那就倘是在《外僱法》單獨規範禁止外僱從事莊荷及監場主任的工作,就顯得過於特殊;而且工人團體還將會「得寸進尺」,要求將此規範延伸適用於其他技術工種,如施工機械操作員等,可能又將會引發與之相關的商會的反對。因此,最佳的方法,還是在二零零五年修訂《幸運博彩法律制度》時,特別增訂博企不得聘用外僱從事莊荷及監場主任等工種的規定。在尚未對《幸運博彩法律制度》進行俢訂之前,為了「應急」,可以採取臨時措施,由行政長官頒發批示或公告的方式,規定博彩業不得聘用外僱擔任莊荷及監場主任等的工作。

總之,為了保障法律的嚴肅性和穩定性,不適宜專門為禁止外僱人員從事某一工種而單行立法。實際上,專門為禁止某一工種僱用外地人也而單行立法,這是在全世界各國和各地區的立法實踐中,都是被視為極不嚴肅的立法行為,也不利於法律的穩定性。

至於有議員要求特區政府授予禁止僱用外僱人員擔任莊荷及監場主任等工種的法案的擬制權,這更是恐怕有違《澳門基本法》的立法原意。實際上,《澳門基本法》第六十四條第五項規定,特區政府擁有提出法案、議案的權力。而第七十五條又規定,立法會議員在提出涉及政府政策的議案時,在提出前必須得到行政長官的書面意見。這是為了保證行政主導順利進行而建立的立法機制。如果立法會議員可以隨意提出涉及政府政策的法案,其所提政策建議又可能與政府奉行或推行的政策不一致;或如果那些與政府治澳理念不一致的法案獲得通過,政府在推行這些法律過程中,必然會遇到困難和問題,不利於政府的執法。因此,立法會議員所提出的法案涉及政府政策的,在提出前,應得到特首的書面同意。其目中的就是在法案正式提交立法會審議之前,行政與立法能有一個溝通和協調的機會,確保政府在制定和執行政策中的主導作用。何況,很多行政事務的管理往往涉及到專門的知識,議員未必能全然掌握。因此,按照這一立法原意,這一機制不可隨意運用。開了這個口子,以後就將頻頻發生侵蝕政府擬制法案權的情況。