近年各地的天災不斷，且各類氣候災變的強度亦有增加之趨勢，在這樣的變化之下，不僅對於過去的工程設計標準與災害防救制度形成重大的考驗，同時，極端氣候的發生，也打破過去所建立的氣象預測機制。兩岸在位置上彼此相鄰，在地緣上同屬天災頻仍的區域，加上兩岸近年交流頻繁，在共同因應極端氣候的衝擊方面，實有相互溝通與相互協助的必要。
本文將回顧台灣過去的災害特性，並分析未來極端氣候可能造成的影響，亦將針對兩岸可以從事災害防救合作的面向提出建議。
全球暖化趨勢下的極端氣候衝擊
以二○○九年在台灣發生的莫拉克風災為例，其三天內山區降雨量達兩千七百毫米（平地降雨八百毫米），在以往的工程設計概念上，幾乎不會考慮如此驚人的超強降雨情境（在工程費用上也很難支持）。此外，由於經濟發展與人為開發的擴張，難免會觸及地質相對不穩定的區域，並增加對於環境的壓力，故大自然的反撲所造成的災害規模亦日趨驚人。
過去的自然災害往往與例行性的氣候時節循環相依，有其一定的規律，但近幾年卻因全球暖化趨勢的影響，讓氣候出現明顯異常，相對之下，政府的防災應變或救災資源的調配彈性便更顯重要。現代的政府必須體認到，再好的制度或設備恐怕都無法完全克服氣候異常所帶來的意外結果。因此如何利用風險管理觀念應變，降低災害對民眾的衝擊，或儘快將生活機能回復至一定的程度，是當政者的重要考驗。同時，在天災頻仍的情境下，政府勢必無法負擔龐大的災後復建經費，也因此，思考如何能將有限的資源優先投入關鍵的任務（例如：優先恢復重要的交通設施、優先搶救較為脆弱的社群、優先回復重要機構的運作機能），也必然會是未來執政者必須面對的複雜權衡。
不同種類災變的處置特性與反思
二○○五年世界銀行的全球自然災害危機分析報告指出，台灣同時受到地震、洪水、颱風、山崩、乾旱、火山等多種自然災害的威脅，其易受侵襲的程度為世界第一。此外，依據聯合國減災策略組織在二○○九年的報告，台灣與大陸同樣都是承受高度災害風險的區域（每百萬人約有十人死亡／每年）。以上資訊都顯示，台灣和大陸同樣都面臨著高度的自然災害威脅，若能將彼此累積的災害防救經驗與救災量能進行合作交流，必能減少日後百姓生命財產的損失。以下針對台灣過去各類主要災害（急難）的防救要項進行概述，並反思其中可以精進的環節：
強震災害
依據台灣過去發生九二一大地震的經驗，地震發生後往往存有黃金救援時間，必須及時將受困於倒塌建物的民眾救出，給予適當地治療，增加受困民眾生還的機率。依據日本的救災基準，每棟建物約需配置十名救助隊員，以台灣消防單位現有之搜救隊人力而言，明顯不足。而震災發生之後，急需相關的建物損毀評估、拆除、補強或組合屋建置作業，均需要各類工程專業人員與機具的投入，因此主管工程、建設的相關政府部門及具備相關任務能力的軍事單位，平時即應建立合作（動員）清單，一旦災害發生時，能快速抽調機具和專業人力前往災區。
另外，震災發生後，災區的聯繫、報案通話必將激增，電信主管單位應於災區建立臨時的通訊、廣播機制，確保資訊的通暢與政令的傳達。另由日本的震災經驗可知，約有八至九成以上的受困民眾係由自力、家人或鄰居的救助而脫困，由專業人力救助脫困者不及一成，足見社區居民彼此的互助、互援機制應是未來可以強化的目標。惟各地的災情種類及建物形式或有不同，有關「防災互助社區」的推廣及模式，應由當地專業機構及主管單位仔細研議後，因地制宜的推行。
颱洪災害
在過去五十年間，台灣的建物種類逐漸改以鋼筋混凝土建築居多，因此每年颱風季節時，單純由「強風」所造成的傷亡日益減少，但颱風的「降雨量」，逐漸成為最受矚目的災情來源。依據中央研究院環境變遷研究中心發表的研究指出，當全球溫度上升一度，台灣地區前一○％強降雨的強度將增加一‧四倍，足見未來颱風季節所帶來的強降雨可能是台灣每年都會遭遇的重大考驗。目前臺北地區的防洪計畫係以二百年重現週期（二百年一遇）進行相關的建設，但所依據的洪水歷史並未考量近期氣候變遷所造成的強降雨影響，因此，實有必要納入新的雨量資料，並以數值模擬的方式找出淹水潛勢較大的區域，以進行分等級、分時序的防災準備工作。不僅如此，氣象單位應該繼續強化新型的雨量預測技術，以「流域」為單位進行下游的水位預測管理，另防災權責單位應依據不同的降雨強度，研擬不同等級的防災計畫，並結合軍、警、消防及鄰裏通報機制，以便有效、即時的做好居民的緊急撤離工作。
值得注意的是，台灣地形的高低落差較大，且降雨季節集中，如何能抵擋突來的降雨以及讓水庫留住必須的水資源，是相互牽制且需高度權衡的問題。同時，在極端氣候的強降雨影響下，複合式的大型地質災變可能會頻仍出現（同時發生土石流、山崩、地滑之災情），政府單位應對於有安全之虞的區域，檢討其地質歷史，以避免大面積的土石災害造成難以彌補的悲劇。
海難（含航機墜海）搜救
兩岸的海難救助、船岸通信專家於一九九六年間，在北京舉行會談，並建立協調聯繫管道，我方以「中華搜救協會」、大陸以「中國海上搜救中心」為主要溝通對口。二○○八年底江陳會談簽署「海峽兩岸海運協議」，雙方同意「積極推動海上搜救、打撈的合作，建立搜救聯繫機制，共同保障海上航行和人身、財產、環境安全」。二○○九年，我方交通主管部門依海峽兩岸海運協議，頒訂「大陸船舶進入我方限制或禁止水域拖救遇險船舶申請作業程序」，足見兩岸合作進行海上救難任務的歷程，已逐日步入正軌。
台灣海峽本身即為亞洲區域航線的必經水域，加上兩岸直航之後，往來航班密度更增，衍生的海上事故、污染、救援、醫療等事務亦隨之頻繁。不可諱言，台灣缺乏足夠的大型專業船舶可以從事海上打撈、拖引、吊桿等作業，反觀大陸方面，目前已具備相關的重型機具及專業人員，不僅可從事海上救援，亦可進行商業營利之打撈、拖救業務。有鑑於此，兩岸未來應基於地緣關係的緊密相連，對於海上救助事務進行更充分的合作與共享相關資源。
對於兩岸未來的災害防救合作建議
兩岸未來在災害預防與減災、離災，與災區復建的領域上，存有諸多相互學習與合作的空間，以下概略列舉數項可以優先嘗試的課題，期盼兩岸能在積極的交流互惠之下，讓人民的生命財產安全有更完善的保障。
加速台灣參與國際組織
有鑑於未來全球性的氣候變遷與區域性的災害防救量能需求，針對氣候變遷相關組織（如ＵＮＦＣＣＣ等）、飛航安全規範組織（如ＩＣＡＯ等）或國際研究合作計畫，台灣若能參與其中並發揮功能，將可使兩岸的氛圍更加和諧、提升兩岸面對氣候災變及緊急危難的處置能力，共同為兩岸人民的生活安全共盡心力。
推動氣象資訊共享，提升區域預報水準
由於經過台灣之颱風常會連帶影響大陸東南各省，且逢梅雨時節，大陸東南雲系亦會影響台灣。若可進行兩岸氣象雷達即時資料交換，特別是大陸東岸到廣東一帶，將有利雙方氣象人員之判讀，更有助於兩岸之間氣象預報能力之提升。
持續強化災害預警、災後研商及救援的聯繫協調機制
災害發生前，兩岸如能在平時即針對重大環境威脅（例如海上漏油、毒物污染）進行聯合推演，擬妥適當之救災需求申報作業及合作流程，當災難發生時，便能爭取時效，使災損降至最低。
落實災害防救、鑑識人員、技術的定期交流及研討
兩岸救災團隊皆各有所長，彼此皆有諸多實際投入救災任務之經驗，若能定期互動、互訪，不僅能共同提升兩岸救難人員之專業水平，亦有助於培養合作默契。而兩岸對於各項救災、減災技術的研發成果及災害鑑識流程，持續交流研討、密切合作，將有助於提高兩岸災害防救的實質量能。
簡化專業人員投入災區救災的行政程序
災難發生後，如何能讓專業的救難隊伍及附屬的裝備迅速投入災區，是極為重要的考量項目。除了專業救難人員之外，災區的復建工作往往需要大量民間志工、慈善團體、輔導團體、醫療團隊、翻譯人員（有他國參與時）提供支援，對於上述人員的快速入境程序，建議一併加以研商。
加速救難並簡化兩岸物資及器材的運輸配送作業程序
趕赴災區的救難隊伍，必須有良好的後勤支援，方能維繫最佳的救災效率，建議兩岸主管單位考量相關配套物資於運送途中，需要何種的行政支援及協助，亦建議簡化申請程序，必要時亦可指定單一對口單位負責協助統籌相關資材的申報、配送事宜。
互助合作 事半功倍
兩岸面臨未來強度、頻度增加的天然災害時，若能發揮同文同種、地緣相近的互助合作優勢，必能讓各項災害防救及災後復原的工作，達到事半功倍的效果。而面對政府資源的有限及災後復建工作所需的龐大負擔，如何能以有限的資源進行配置，使受損的環境與生活機能儘速回復到合理的水準，大大考驗著主管部門的應變能力及權衡的智慧。
（陳世圯／文）