重大批給合同先徵三部門意見具有必要性

經濟財政司司長譚伯源在回答陳明金、宋碧琪議員口頭質詢時透露,行政長官崔世安已作出指示,特區政府日後處理涉及重大公共利益的批給合同時,必須事先將合同文本送交廉政公署、審計署及檢察院聽取意見,確保有關批給合同的合法性。這是特首崔世安和澳門特區政府推動科學決策的一項重大舉措,也是澳門特區公共行政防止貪賄浪費,實行陽光採購的重要部署。

重大批給合同,屬於政府採購的主要內容。而政府採購就是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的,利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。政府採購不僅是指具體的採購過程,而且是採購政策、採購程式、採購過程及採購管理的總稱,是一種對公共採購管理的制度。完善、合理的政府採購對社會資源的有效利用,提高財政資金的利用效果起到很大的作用,因而是財政支出管理的一個重要環節。

根據海峽兩岸的《政府採購法》的規定,政府採購需要簽訂合同。政府採購合同是指行政機關基於國防和國民經濟的需要,與相對人之間簽訂的採購有關物資和產品所達成的協定。政府採購的基本原則包括:一、公開透明原則。公開透明要求政府採購的各類資訊必須公開,凡是涉及採購的法規、規章、政策、方式、程式、採購標準、開標活動、中標或成交結果、投訴和司法處理決定等,都要向社會公眾或相關供應商公開,絕對不允許搞暗箱操作和幕後交易。

二、公平競爭原則。在採購方式上公開招標為政府採購的主要方式,同時,在競爭性談判採購和詢價採購方式中引入競爭機制,規定參加談判或被詢價的供應商不得少於三家,嚴格禁止阻撓和限制供應商自由進入地區、行業政府採購市場和排斥供應商參與競爭的行為等。

三、公正原則。 海峽兩岸的《政府採購法》都規定,採購人不得對供應商實行差別待遇和歧視待遇;任何單位和個人不得要求採購人向指定的供應商採購;邀請招標是通過隨機方式選擇三家以上符合條件的供應商向其發出邀請;嚴格按照採購標準和採購程式確定中標、成交供應商;對競爭性談判採購的談判小組、詢價採購的詢價小組人員組成、人數等提出了要求;賦予供應商質疑、投訴、行政訴訟的權力,並在總則中規定了政府採購活動中利害關係人的回避制度。

四、誠信原則。要求政府採購當事人在政府採購活動中,本著誠實、守信的態度履行各自的權利和義務,講究信譽,兌現承諾,不得散佈虛假資訊,不得有欺騙、串通、隱瞞等行為,不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的採購文件,不得規避法律法規。

中國澳門特區是「WTO」的成員體,而《政府採購協定》是「WTO」的二十九個協定之一。該協定作為一個國際貿易協定,通過對簽署方國內政府採購立法的約束發生作用。「WTO」的會員體可以決定是否簽署《政府採購協定》。目前,在「一個中國」的架構中,中國香港和中國台灣都已加入簽署,並已就「政府採購」立法。中國澳門和中國尚未加入簽署,但中國已經宣佈將要加入《政府採購協定》,並已於二零零二年六月二十九日由九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府採購法》,這除了為提高政府採購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,保護國內產業發展,保護政府採購當事人的合法權益,反腐倡廉提供了法律規範之外,也是為中國參加簽署《政府採購協定》做好國內立法準備。而澳門特區作為一個國際城市,與國際社會交往密切,並正在貫徹執行國家「十二五」規劃的「世界旅遊休閒中心」的定位,也就不能置身於「WTO」的各項協定之外,總有一天會被要求參與簽署《政府採購協定》。何況,如果澳門既不簽署《政府採購協定》,也不為政府競標和政府採購進行本地立法,今後在國際採購和國際競標中就可能會受到許多限制。

制定《政府競標法》和《政府採購法》,不但是規範政府招標採購的行為,提高政府招標採購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,使各項招標活動可在公開、公正、公平的競投中運作,而且也形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與及監督的機制,然而從源頭上有效地抑制公共採購及工程招標活動中的各種腐敗現象,有利於保護政府聲譽,維護政府官員廉潔奉公的良好形象。由於進行政府採購會政府競標就可以使相當一部份財政資金的運作置於公開的監督之下,就可以將資金的使用方向、效益相對透明,這樣就能有利於防止腐敗現象的滋生,依託法制而明顯地提高採購競標過程中的透明度和嚴密性,減少「錢權交易」等腐敗行徑的土壤,從而可以減少採購人員因暗中吃回扣等腐敗行為引發的政府財力資源的誤配或消費。

因此,澳門雖然尚未簽署《政府採購協定》,但仍須按照《政府採購協定》的精神來處理重大批給合同事宜。而特首崔世安關於特區政府日後處理涉及重大公共利益的批給合同時,必須事先將合同文本送交廉政公署、審計署及檢察院聽取意見,確保有關批給合同的合法性的批示,就完全符合《政府採購協定》關於必須形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與及監督的機制的精神。因此,此批示有利於中國澳門參與簽署《政府採購協定》。

當年當政府實施巴士服務新模式時,在競投過程中,只接納其中兩家巴士公司的標書,並以「遲到四分鐘」為由拒絕接收另一家巴士公司的標書。本欄就曾批評指出,這不但是有違「以進門為準」的慣例(如選舉投票,只要在投票站關門時間之前進入投票站,就可以行使投票權利,即使已超逾投票結束時間),而且也違背《政府採購協定》關於政府開投必須有三家或以上符合資格的公司參與競投的規定。

這就凸顯了澳門必須制定適應「WTO」《政府採購協定》的《政府採購法》的迫切性和重要性。雖然澳門在長期以來,出臺了一系列與政府採購有關的法律文件,但較為零碎分散,使用十分不便,因而有必要制訂一部完整的《政府採購法》,並爭取加入「WTO」《政府採購協定》。

這還不足夠。在決標之後與供應方簽署批給合同之前,也須將合同文本送交廉政公署、審計署及檢察院聽取意見。其實,在去年十一月十四日廉署公佈《關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告》,揭發交通局在處理現時公共巴士服務上有「六宗罪」之後,本欄就建議,廉政公署應當增設一個審閱機制,當政府各部門對相關涉法文件或合約沒有把握時,就呈交給廉署下屬的反行政違法部門審議,以防發生行政違法狀況,甚至是主動提前介入。這是從法律的角度審查批給合同,防止貪汙、消費或偏私。當然,從某種角度說,也是為了在批給合同未來萬一「出事」,也多了一道「擋火牆」:倘廉署等監察機構再「嗆聲」,就不啻是「自我批評」。