領事館並不能採取控制事件進展的實質性行為來行使國際法，他們只能通過建議、監督、敦促等各種方式促使當地國保護中國公民的權益

3月10日夜，國家主席習近平親自打電話給外交部領事司，過問MH370搜尋的最新進展。此舉顯示中國最高領導人對這一事件中領事保護問題的重視。

2000年外交部出臺的《中國境外領事保護和服務指南》這樣定義領事保護：它是指派遣國的外交、領事機關或領事官員，在國際法允許的範圍內，在接受國保護派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為。

可以說，MH370失聯事件是繼2011年利比亞撤僑行動後，中國外交面對的又一起重大領事保護事件。

在MH370失聯的日子裏，受到考驗的，不僅是154名中國同胞的家屬和廣大的中國公民，還有中國領事保護的運轉機制。

領事保護在MH370中可以做什麼

“不管什麼狀況，不管馬航事件屬於空難還是被劫持，我們第一目標就是找中國人。這一目標永遠不變。”在MH370失聯十多天后，外交部領事司原司長、中國駐紐約大使館原大使銜總領事張宏喜對《瞭望東方週刊》說。

他的解釋是，所謂“領事保護”，就是中國公民在國外正當權益得不到保護的時候，中國駐外使領館就有責任出面保護他們。

所謂“領事服務”並不只是說中國人的正當權益受到侵害，還包括證件丟失等困難，如果找到使領館，大使館、領事館都應該盡最大的可能提供幫助，這就是領事服務和領事協助。

“一年中至少有幾萬件有關咱們中國人的領事保護事件需要處理。小到補辦證件、聯繫親友，大到解救被綁架的人質，開展大規模的撤僑活動。”張宏喜說。

2014年3月10日，聯合工作組組長、外交部領事司副司長郭少春率領外交部工作人員和公安部、交通運輸部、民航局組成的聯合工作組一起趕赴馬來西亞，以敦促馬方加大搜救力度，儘快查明事件真相，及時對外發佈準確信息，同時做好乘客家屬赴馬的服務工作。

根據國際慣例，此類事件一般由航空器所屬國主導搜救工作。張宏喜認為，“不能只想著配合馬來西亞，這種狀況只依賴他們行嗎？也不能讓他們撒手不管，這是馬方的飛機呀。因此，我方要做兩手準備，既不能夠甩開他們，又不能完全依賴他們。”

不過，他也表示，領事保護不能直接處理案件，導致處理效率直接受到當地法律、執法和行政效率的制約。

另外，領事保護往往發生在他國領土、領水和領空，關係到當事國的主權、司法管轄權，乃至國際聲譽和尊嚴，特別是在與一些敏感國家的交涉當中，需要更為謹慎。如想搜尋他國的領海、領土、領空，都需要對外交涉和協調。

對於目前MH370可能遭遇的情況，中國國際法學會顧問、外交學院國際法教授劉文宗向《瞭望東方週刊》解釋說，雖然現在具體情況、何種性質並不清楚，更不能肯定說誰應該承擔何種責任，“但是可以分幾種情況考慮”。

如果飛機遇到自然災害等情況發生墜毀，飛機所在航空公司要承擔經濟賠償責任，當事國也應該承擔部分責任，應按民事公約處理。

如果遭遇劫持，第一要追究劫持人的責任，第二要追究飛機所在公司及飛機所在地國的責任，“因為出事就說明對恐怖分子的事先防禦不夠、當地治安存在問題。”他說，國際航空器是一種充滿風險的交通工具，所有國家都有責任加強防範。“當然，具體事情的處理要查閱國際上相關的劫持的公約，打擊恐怖主義的公約，這些都是有條文的”。

劉文宗認為，作為領事保護的具體體現，在沒有確定責任的時候，領事館要追查真相；確定責任後，要由領事出面責成當地政府負責。

但是他也談到，領事館並不能採取控制事件進展的實質性行為來行使國際法，他們只能通過建議、監督、敦促等各種方式，促使當地國保護中國公民的權益。

最棘手考驗之一

無論如何，MH370失聯至今，也許不是中國領事保護制度建立以來最嚴峻的考驗，但肯定是棘手的案件之一。

劉文宗認為，如果最終查證飛機已經失事，韓亞航空事件可能可以作為一種參考。

2013年7月6日，韓亞航空一架波音777班機由韓國仁川國際機場起飛，在預定目的地美國舊金山國際機場降落時墜毀，機上共載有291名乘客和16名機組人員，事故共造成3人死亡，181人受傷。

兩名中國遇難學生的家屬在事發當天15時前就接到了中國駐舊金山總領事館的電話，後者告知確認的消息並表示將協助其辦理來美的簽證，用最快的速度趕到了美國。此時，各大媒體還沒有來得及發出任何相關的報道。

不過，目前該事件索賠問題仍在糾葛之中。

事實上，領事保護制度牽扯到一個常識問題：使館、領事館的不同職責。

劉文宗解釋說，駐外機關分為兩部分，大使館、公使館是作為本國代表在當地國與當地政府進行國與國之間的多種事務聯繫，包括政治經濟方面，等等。但是當地僑民，包括本國公民因公因私或其他原因在當地停留時，是由領事館來保護的，“領事館不跟當地國公開的政府機關、不跟當地的外交部或者國家領導人發生直接的關係”。

二者的主要責任區別就在這裏：如果發生了本國公民在當地國由於各種原因受到人身財產安全傷害，領事對他們有責任進行保護。“不僅可以要求當地機關、當地地方政府查明原因，還要保護他們應該享受的權益，比如發生死亡事件，當地政府是需要承擔責任的。這些事情都是由領事來處理，因為不涉及到兩個國家之間的政治關係。”劉文宗說。

據外交部領事司公開信息，2013年全年處置領保案件4.2萬起，其中重大案件120餘起，包括波士頓馬拉松爆炸案、韓亞航空客機失事案、加納政府大規模抓扣中國非法採金人員案、中國登山人員在巴基斯坦遇襲身亡等。

2007年，外交部領事保護中心成立，同時設領事司作為常設機構，24小時值班。所有關於領事保護的信息都會彙集到這裏，旨在進一步整合資源，提升預警、處置、宣傳和立法等方面的協調行動能力。

“除了這一常設機構，還有一個部級小組。它不是常設機構，而是為了應對突發事件而設置，它有一套解決問題的程序。”張宏喜說。

這個部級小組就是海外中國公民和機構安全保護工作的部際聯席會議機制，於2004年11月在北京成立，負責制定境外中國公民和機構安全保護工作的政策和措施，協調處理相關重大事件。

由外交部牽頭，部際聯席會議機制已經形成了中央、地方、駐外使領館、企業和公民個人“五位一體”的聯動機制，還有針對某類事件固定的程序，比如涉漁業糾紛處理機制、綁架案件處理機制、勞務糾紛處理機制。

張宏喜說，“此次馬航失聯事件參與合作的部門有民航、交通、軍隊、公安等，幾乎用上了我國能用上的所有資源。連路過的貨船都給他們佈置任務：到哪個海域要留心看一看有沒有可疑情況，可以說非常用心。為什麼建立這樣的部門？不惜代價、不惜成本地尋找失聯飛機？因為中國人看重中國人，外交部希望為我們中國老百姓服務。”

是智力活，也是體力活

從越來越多的領事保護事件看，“解決問題需要靈活的機制，更需要解決事件的人腦子靈、能想辦法。而且不能有框框。如果說有框框，就一條，如何保護中國公民。”張宏喜說。

他說，領事保護往往發生在他國領土、領水和領空，又是非常敏感的外交事務，“也許在外人看來，這種領保交涉波瀾不驚，但私下一定非常微妙和艱難”。

比如名震一時的利比亞撤僑事件。“當時利比亞局勢十分穩定，好幾萬中國人跑到那裏去了，沒想到出了卡紮菲這個事情。”張宏喜說。

最終在10天內，中國政府協調海陸空力量，以利比亞為中心，在輻射北非、東非、地中海及其沿岸國家的廣闊空間內，成功實施新中國建立以來最大規模的海外公民撤離行動。

“情況非常複雜，很多細節都需要考慮，只有中國有能力辦成這件事。”張宏喜認為。

比如，由於很多撤離人員走得匆忙，沒有帶上護照，外交部領保中心設計了一個中國公民緊急旅行證件，用紙打印出來即可使用。

在飛機撤退過程中，由於國航尚未開通飛往利比亞的航線，空中需飛越多個國家，每個架次都要辦理所有途經國家的臨時航線申請、外交手續，應急小組想出了“邊起飛、邊申請”的辦法。

包機以最快的時間抵達動亂中的的黎波裏，但當機組人員用特意準備的當地制式的手機以及架設衛星電話和中國駐利比亞使館聯繫時，才發現由於當地通訊(行情 專區)完全中斷。於是，機組人員先用衛星電話打回國航控運中心，再由它接通外交部，然後由外交部接通駐利比亞大使館。

“撤僑結束後，負責此事的領事司司長黃屏體檢指標沒有一個是合格的，趕緊就去治療了。想想也是，連續兩個星期24小時不休息，有事就幹，沒事往那一歪就睡著了，這身體能好嗎？”張宏喜說。

據外交部一些官員公開透露的估算數據，目前中國每一位駐外使領館領事官員每年要服務超過18萬的海外公民，這個數字是美國的30餘倍，工作強度可想而知。

談及中國的領事保護水平，張宏喜認為，中國只有一件事沒有做到，就是“幹像美國和以色列那樣派別動隊到別的國家去突襲的事”。除此之外，“全世界很少有國家能夠達到中國這樣的水平，中國所做的也比其他國家要多得多。”

（姚瑋潔/文）