陳觀生

日前，行政長官崔世安在立法會表示，橫琴的5平方公里不夠用，已經正式向中央申請在橫琴有更多土地，希望更多本澳業企進入發展。崔世安還稱，已向中央申請水域，並獲中央批覆開始調研。相關消息成為近期本澳最令人關注的新聞，本澳社會特別是商界對此更是歡呼雀躍。但筆者認為，申請更多橫琴地或阻力不小，而申請使用習慣水域權可水到渠成，特區或可應藉此理順填海的法律及行政關係，為本澳未來發展謀劃更長遠的基礎。

橫琴地已是僧多粥少

澳門特區政府將以有償租賃的方式向橫琴爭取更多土地，消息在粵澳引發大討論。在澳門議員與商界引發一邊倒的利好呼聲。甚至針對具體的申請地塊模式，澳門坊間人士從已有的三種合作模式分析，多傾向於租賃用地的“澳大”模式。有學者更指出，假如沿用粵澳合作產業園區的模式，澳門招商引資再推薦給橫琴，自主性不大。即使成功入園突破澳門土地瓶頸，企業經濟貢獻無法納入澳門生產總值，推動經濟適度多元成效未必很明顯。

但珠海方面則對此有不同意見，雖然未見正式的官方就此表態，不過據內地《南方都市報》報導，中山大學港澳珠三角研究中心副主任袁持平認為，橫琴本身的面積並不大，還要提供給其他產業發展，澳門若想通過橫琴緩解土地緊張，有兩個問題要考慮：一個是解決通關問題，讓遊客往來吃住行更加便利，另一個也要考慮珠海和橫琴的感受，畢竟即使沒有澳門，橫琴仍然可以按照自己的發展步伐來走。對於土地使用方式，袁持平認為，無償使用和有償租賃都不可取，最好是採取分稅的方法，即珠海和澳門進行協商，雙方從稅收中各占取多大比例。袁持平說，至於澳大的模式，中央應會比以往更加慎重考慮，尤其需顧及和平衡各方的利益和感受。

不知是巧合還是刻意安排，在特首崔世安透露特區政府正式向中央申請更多土地讓澳門企業進駐橫琴的同一天，橫琴新區公佈首批有33家澳門企業進駐粵澳產業園。這些項目涉及旅遊休閒、物流商貿、科教研發、文化創意、高新技術、醫藥衛生及綜合等行業，總投資1400億元人民幣。

橫琴新區會根據推薦項目首輪會談情況，分期分批落實，先擇優選取若干條件比較成熟的專案，優先供地，優先配套，確保今年上半年產業園第一批項目落地，早日動工，早日建成。

按照《粵澳合作框架協議》要求，大力推動粵澳合作產業園建設發展。橫琴首先整合了50萬平方米粵澳中醫藥科技產業園用地，配合制訂了中醫藥產業園建設規劃。此外，橫琴方面還規劃預備了4.5平方公里的粵澳合作產業園拓展空間。

澳門貿易投資促進局主席張祖榮稱，占地4.5平方公里的粵澳合作產業園區於2013年8月在澳門招商，在3個月的招商活動中共收到89個投資項目申請。最終，特區政府將綜合評分靠前的33個專案推薦予橫琴新區管委會。張祖榮表示，如日後有更多土地，不排除進一步向橫琴推薦餘下項目。

橫琴新區管委會主任牛敬說，目前，粵澳合作產業園用地都已基本在橫琴新區控規上予以明確。2009年底新區成立至今，已出讓產業用地455.94公頃，其中涉澳產業項目用地68.5公頃(不含澳門大學新校區租用地108.99公頃)。加上粵澳合作產業園預留用地450公頃，澳門在橫琴項目可用地達627.5公頃，占橫琴全部產業用地的35.6%。他說，隨著今後澳門企業和項目的不斷進入，所占比例必然進一步提高。對澳方推薦過來的33個項目，制定《橫琴新區“粵澳合作產業園”推薦專案對接服務分工表》，對每一個專案都明確專人跟進，提供一站式的保姆服務。

橫琴面積雖有108平方公里，但規劃可建設用地只有28平方公里，這28平方公里一早已經成為各方爭奪的目標。早於2011年2月，橫琴已開始掛牌出讓土地，直到去年底，共賣出20塊左右土地。去年橫琴以占珠海全市不到三成的土地成交面積，卻創造了占珠海市76%的土地成交金額，儼然成為當年珠海土地市場最耀眼的明星。據悉，在橫琴新區已經成交的20宗左右土地中，從土地功能看大體可以分為三種：其一是商住用地，其二是包含商業、辦公、酒店及商務公寓等功能的綜合用地，其三是文化創意和配套用地。

雖然橫琴拍賣的部分土地由澳門投資者獲得，但相當多部分是央企或者是國企獲得。截至目前，包括中國交建、神華、中冶、中鐵建、中海油等央企均在橫琴新區競有大型綜合體項目和住宅用地，加上橫琴最大的長隆項目等的用地。可以說，橫琴的土地已經僧多粥少，澳門申請在橫琴有更多土地，未必能夠如願。不過，特首公開聲稱已經正式向中央申請，相信已有所溝通。

習慣水域權可水到渠成

所謂「習慣管理水域」，是指由於歷史的原因，澳門的區域範圍從來不包括附近海域，澳門從岸邊下水就是珠海市的水域，但為了方便各自管理，澳門與內地的海上治安當局形成了習慣的「水域控制線」，回歸時中央就將之固定下來，並以「習慣水域管理範圍」來表述之，將過去的「模糊默契」改為「剛性行政區域界線」。

在《中華人民共和國國務院令第275 號》的附件中，對澳門特別行政區行政區域範圍的文字描述中有這樣一段話，“澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變”，這就表明澳門特區所管轄的地域並不僅指澳門範圍內的澳門半島、仔島與路環島，更是包括了澳門原有的習慣水域。但對澳門原有的習慣水域，沒有明確的文字說明。在澳門習慣管理水域範圍以內的水域，是否就可被視為澳門特區的行政管理水域，亦即澳門特區可在此實施行政管轄權和司法管轄權？也一直未有加以明確。

在澳門《澳門基本法》的序言中，關於澳門特區的地理範圍只寫到了包括澳門半島、仔島和路環島，並沒有寫其他的位置或者說也沒有一個相應的“兜底條款”，這就會讓有些人認為澳門特區所管轄的地域也只限於《澳門基本法》序言中所規定的這三塊土地。這樣就產生了填海造地所形成的新的土地所有權及使用權的法律問題。

自回歸以來，澳門特區也在進行著填海造地的活動。最為有影響的填海活動在於如下三個。一是2003年奠基的珠澳跨境工業區，由廣東省珠海市和澳門特別行政區分別通過填海造地形成，首期總面積約0.4平方公里，其中，珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里；兩個園區之間由一條約15米寬的水道作為隔離，開設專門口岸通道連接。二是2009年在澳門新城區填海造地方案中，國務院批覆澳門特區政府，同意澳門特區填海造地361.65公頃，以建設澳門新城區，預計可容納11-12萬人口，供澳門未來20年發展。三是2009年奠基的港珠澳大橋中珠澳口岸人工島，填海總面積為208.87公頃，分為大橋管理區、珠海口岸、澳門口岸三個功能區。

有人認為《澳門基本法》中已經規定了澳門特區的範圍只限於澳門半島、仔島以及路環島，並不能包括後來填海造地所形成的新的土地，新土地應當屬於廣東省。在《澳門基本法》第7 條寫到，澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有。澳門四周的海域均為中國的領海，因此無論所謂的填海土地歸於澳門還是廣東，其實都是屬於中華人民共和國所有。在珠澳跨境工業區一案中，《國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆》規定，填海形成的澳門園區的土地所有權屬於國家所有。這也是“一國”所要求必須做到的，否則威脅到主權的完整，也就不能實現“一國兩制”的目標。填海土地的所有權在“一國兩制”下已經十分明確。

不過，在填海土地使用權上，則面臨一些問題。所謂使用權，即是指在不改變本質的情況下加以利用的權利。具體到填海造地的問題上，就是指對填海所形成的新的土地管理利用的權利。這個權利的歸屬在實踐中是需要明晰的一個問題，因為誠如前文所指，爭論所指歸屬澳門還是歸屬廣東，實際上是爭論到底是誰具有管理新填土地的權利，到底新填土地適用誰的法律體系，涉及實際運作中的管轄權問題。

澳門對原有的習慣水域管理範圍不變，是否表明對原有習慣水域內新增土地也有使用權？《國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆》中規定，使用權歸屬澳門特別行政區，由澳門特別行政區進行司法和行政管轄，似乎對此已經有所確認。但這是否可以適用於今後及其他填海造地的使用權歸屬問題呢？因為，新城填海區的Ａ區，以及港珠澳大橋人工島很明顯是位於澳門特區的「習慣水域管理範圍」之外海域，亦即是在珠海市的海域內，這就突破了第二百七十五號國務院令《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》文字表述中的「澳門特別行政區維持原有的習慣水域管理範圍不變」的規定了。使用權是否也是和珠澳跨境工業區一樣歸屬澳門特別行政區，由澳門特別行政區進行司法和行政管轄，需要有明確的法律或行政規範。

因此，特區政府提出，向中央申請對澳門原有的習慣管理水域的範圍進行明確的劃定，就是要從法律的層面清晰澳門的習慣管理水域，才能有利於對水域內填海所形成的新的土地的使用權問題的法律推理。填海土地的所有權必須屬於中央，這是一國的要求，而使用權可以屬於特區，讓澳門特區在這片土地上遵循“澳人治澳”、高度自治的方針，將澳門的制度適用於此，實現“一國兩制”中維持澳門社會穩定與保持經濟增長的目的，應該可以水到渠成。

或失之橫琴得之海域

特區政府向中央提出申請更多橫琴土地和使用習慣水域權，其實都是為了增加本澳的土地，以擴大本澳未來的發展空間，為經濟多元化創造條件。對於澳門申請使用習慣水域權方面，澳門中聯辦主任李剛稱水域權在澳門回歸至今15年一直沒有具體劃分，特區政府提出解決這個問題，現在中央正研究，結果拭目以待。李剛又稱如劃定一定水域，將來能否填海和怎樣管理等，會跟隨一些固定條文。因此，在兩者之中，申請更多橫琴土地在僧多粥少之下或者難以達到目標，但在申請使用習慣水域權方面則相對容易並實現在望，甚至可以有更多的想法、更大的遠見得以實現。