“國務院決不發空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實到位。”在2014年5月30日召開的國務院常務會議上，總理李克強態度堅決地強調政策落實的重要性。

在黨政體系中，李克強所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國人民大學教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國除了法律、法規、規章以及法律性的文件以外的規範性文件，是針對特定的組織給出相應的通知或者規範性的要求，是僅次於法律、法規、規章的政府文件。”

從形式上看，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。嚴肅、權威、莊重、規範是紅頭文件最重要的特徵。自中國共產黨成立以來，文件就是其組織、管理、運作的核心方式之一。

無論是戰爭年代還是社會主義建設時期，文件始終是貫穿中國體制運行的最基本工具之一。作為當下治國理政的主要手段，一份“紅頭文件”的起草、傳達、落實過程，更是理解中國政治的絕好切口。

“一級一級發通知”

通常而言，發佈一份紅頭文件的決定權在領導手裏。山東省一位街道辦辦公室副主任如此描述一份紅頭文件的起草過程：

“先開領導班子會議，比如街道為迎接‘七一’要搞個慶祝活動，各科室和社區都要出節目，需要起草一個文件。班子會議決定這個事交給一個分管領導負責，如副書記；他再找負責黨建的科室起草。科室起草完後再交給副書記簽字，然後再交給主要領導簽字，就可以出文件了。”

紅頭文件的起草過程並沒有看上去簡單，通常都要一周時間。起草時，負責科室既要嚴格貫徹上級意圖，又要把本單位領導的思路寫進去。其中遣詞造句又要特別講究，比如對下級機構完成任務的方法、手段、時間都要做出明確規定，起草人員都要與主管領導反復溝通修改。

早在1990年，習近平就在《秘書工作的風範》文章中強調，“辦公室起草的文件，並不要求文字要多優美，但一定要嚴謹，這要求決不過分，因為這直接關係到工作決策問題。”

紅頭文件都有文號，從年初第一份開始依次排序，比如北京市朝陽區發佈的文件，就是京朝××號。紅頭文件通常由黨政機構辦公室下發，每下發一份紅頭文件，辦公室都要對紅頭文件的電子版和紙質版留底存檔。

對於來自上級單位的紅頭文件，辦公室人員收到之後要做一系列登記：來文單位，文件字號，題目是什麼，送給了誰，哪天接到的，什麼時候送出的。“有時候上級文件來了，領導要召集大家開個會，把文件念給大家聽。”一位曾在某省會市政府秘書部門工作的人士解釋：這個過程叫“傳達文件”，“念文件要忠實原稿，不能隨便加話。”

傳達文件並非一定要經過會議，但是會議的不可替代性在於，它提供了政治參與的在場感。清華大學政治學系教授景躍進曾訪談過一位老幹部，“他說剛解放時，條件差，文件是油印的，紙張也是薄薄的，而且文件的印製數量有限，因此開會作記錄是必要的動作。回去後，要傳達上級的會議精神，所以無論是念文件的，還是作記錄的，都需要全神貫注，否則信息在傳遞過程中會出現偏差。”

如今社會經濟迅速發展，紅頭文件不但印製得漂亮，在一些重要會議場合，與會者往往人人手中都有一份。

由於出臺和下發一份紅頭文件非常麻煩，文件起草者並不願意發文，但一些領導卻愛用文件推動工作。人社部一位官員透露，“領導推動的文件稍多一些，要是中央領導批示，就得趕緊做。”一位地方的區人社局副局長也說：“自己單位發文的情況很少，不過，關於人事任免一定要發文。”

按照慣例，當上級出臺一份紅頭文件時，下級必須做出必要回應。“怎麼樣體現呢？第一是成立領導小組，第二就是再出個文件來貫徹落實。”一位省直機關幹部坦言：“它是一個象徵。”

2012年12月中共中央頒佈“八項規定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡文件簡報，切實改進文風，沒有實質內容、可發可不發的文件、簡報一律不發。”

“基層如何領會中央意圖？還得一級一級下發通知。”上述山東街道幹部說。

文件落實取決於領導意志

中國現行體制下，政府下屬機構的人事、財政往往由所屬地區黨委和政府管轄，業務則由更高一級相應部門負責指導。日常工作中，它會收到兩方面紅頭文件。

以浙江省寧波市下轄某縣級市殘聯為例，上半年殘聯要響應自上而下的黨的群眾路線教育實踐活動，在各種紅頭文件統領下，召開動員會、總結會、座談會等等，一個環節也不能少；另一方面，今年3月份，全市範圍內給聾啞人士安裝助聽器活動也有上級紅頭文件明確規定，殘聯也必須督促各鄉鎮統計。

“今年我們很重視黨的群眾路線教育實踐活動，文件已經下了好幾個了。”上述殘聯一位工作人員透露，“先下一個總的實施方案，再根據裏邊的要求搞些有特點的活動，再擬文件。”

文件下發之後重在落實。2011年，時任國家副主席習近平在中央黨校春季學期開學典禮上的講話——《關鍵在於落實》中，還引用了一副對聯：上聯是“你開會我開會大家都開會”，下聯是“你發文我發文大家都發文”，橫批是“誰來落實”。

李克強為總理的新一屆政府也深知抓落實的重要性。2014年6月6日，國務院發出通知，部署對穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況開展全面督察。這是新一屆政府成立以來，國務院對所作決策部署和出臺政策措施落實情況開展的第一次全面督察。

中國的紅頭文件本身存在等級，上至中共中央、國務院，往下則有省級黨委、政府，最下端鄉鎮和街道也有權發文。即便存在嚴密的等級關係，但並不意味著上級精神總能得到有效貫徹。“有時上面要求做的事情，下面未必會認真。通常情況下，地方和基層會根據自身的利益偏好，選擇性地執行中央政策。”清華大學政治學系教授景躍進在一篇文章中認為：所謂“上有政策，下有對策”，在不少情況下，發個文件應付便是對策的一種。

“簡單發文肯定不行。”上述區人社局副局長舉例說，“比如關於農民參與社保，哪些人能進，哪些人不能進，政策很複雜，基層不一定搞得清。我們不僅要發文，分管區長還要挨個街道做工作。”

一些簡單工作則很好落實，“比如紀委要搞個調研活動，出一篇調研文章，時間節點給你，你就按時給它好了。”上述浙江殘聯人士說，紅頭文件往往會規定地很詳細，會給你列出參考題目，也會提供發送文件的地址。“如果到時間沒有提交，對方會來電話催，反正時間長了大家都熟悉，溝通很方便。”

紅頭文件的落實效果，更主要在於領導的意志。通常情況下，一個機構的辦公室在收到上級紅頭文件時，會在文件正面附加一張紙，按照職務排名將該單位的主要領導排列其上，再由該單位主要領導和主管領導分別批示。

上至中央領導下至基層街道幹部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項日常重要工作，更是一個幹部的“政治權利”。上述區人社局副局長透露：“我們這裏副處以上的領導才能看到。”

“區委書記、區長批示過的文件，我們肯定重視。”這位副局長說，“有些文件沒有領導批示，一是因為跟我們部門沒關係，二是說明文件內容不重要。”

紅頭文件有特定的運行邏輯，執行過程中效力會發生變化。清華大學政治學系主任張小勁告訴南方週末記者：“所以才出現一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子’，誰官大誰說了算。”

紅頭文件就是依據

清華大學教授張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國政治的一個好角度。2014年上半年，由他牽頭的《政治文件與文件政治》課題在清華政治學系立項。他發現，“政治文件是中國改革開放進程得以持續發展的關鍵。由於制度的阻礙和桎梏，突破已經固定化為法律法規的陳舊制度和習慣作法的改革，幾乎全部是由特定的政治文件啟動的。”

例如1981年6月27日，中共十一屆六中全會通過《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》，從根本上糾正了左和右的錯誤傾向，把全黨和全國人民的思想統一到三中全會路線上來。2013年最為重要的文件是十八屆三中全會的公報和決定，中共中央做出關於全面深化改革的重大戰略部署。

無論紅頭文件能否嚴格落實，終歸對下級具有一定約束力。一把手要對紅頭文件的落實負總責，他年終成績也會以紅頭文件作為考核基準。華東某省法制辦工作人員舉例說：假設一個地方法制辦主任是兒子，他的老爸是市委和市政府，年終考核時省法制辦——也就是老師要給兒子打分，“雖然兒子由老爸負責，如果老師打分很低，兒子的日子也不好過。”

對於發放紅頭文件的必要性，絕大部分接受南方週末記者採訪的黨政幹部認為，紅頭文件就是依據，下面辦事有依據，上面檢查也有依據。“用紅頭文件的好處是正式，”原國家統計局副局長賀鏗告訴南方週末記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領導什麼意思。”

“一是規範，二是有操作性。”上述省法制辦工作人員說，比如全省開展依法行政考核活動，如果不下發明確規定，基層會搞得千奇百怪，“很多縣區的人都不知道什麼是依法行政。不用紅頭文件，用什麼來推進工作？”

更重要的是，財政歸於地方政府管轄的職能機構，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證。“出了問題也好查，什麼責任一目了然。”一位基層幹部感慨道，“我們跟下麵都建了QQ群，有什麼事一個QQ對方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈。”

中央八項規定之下，紅頭文件雖有總體減少之勢，但平頭百姓討論一件事是否可行，依然先問“紅頭文件”怎麼說。文件一旦加了“紅頭”，便有了不容置疑的權威與合法性。山西一位副鎮長就一肚子牢騷：以往鎮裏不太需要起草文件，只要拿著縣裏文件去村裏讀，現在規定工作必須有痕跡，要寫文件。紅頭文件現在村裏到處都是。

近些年來，紅頭文件引發的亂象已屢見不鮮。2011年，一份由黑龍江省直屬機關工會工作委員會下發的紅頭文件，要求各省直機關職工“本著自願的原則”，按省級領導幹部400元，廳級幹部300元，處級幹部200元，