服貿爭議後兩岸關係發展評析

長期以來影響兩岸互動關係的因素,主要包括三個面向,其一為外在國際政經體系的快速變遷與規範,特別是中、美關係與中、日關係的大國互動。近期來,中、美雙方在亞太的經濟(「跨太平洋夥伴協定」與「區域全面經濟夥伴協定」)與軍事的戰略博弈,乃至中、日在東海的互動,以及中、菲與中、越在南海的爭端日益激化,凡此都將對兩岸關係產生相當的影響。

其二為兩岸各項政治、經濟、社會的互動交流與對話協商進展。雖然陸委會王鬱琦主委與國台辦張志軍主任已經完成歷史性的互訪,但兩岸服務貿易協議尚未完成審議,兩岸兩會互設辦事機構的協商仍在進行,兩岸貨品貿易協議尚未簽署,乃至今年秋天在北京舉辦的APEC會議等,都是今年兩岸互動關係值得關注的重大議題。

其三為兩岸內部各自所面臨到的政治、經濟、社會快速變遷。對大陸而言,「三中全會」後習近平大力推動新政,在面臨內外壓力與台灣政局變遷中,面對馬總統不到兩年的任期,在對台政策上如何重新看待與處理,相當值得關注。對台灣而言,馬政府民調低迷與反服貿引發的浪潮,讓馬政府長期引以為傲的大陸政策也面臨到嚴厲挑戰,尤其二○一四年十一月二十九日將舉行「九合一」選舉,此一選舉的結果不僅將影響到藍綠政治板塊,也將影響到二○一六年台灣總統大選。因此,兩岸關係的互動發展,二○一四年是個重要的關鍵年份。

未來半年兩岸四項重大議題

二○一四年已經過半,評估未來不到半年的兩岸關係,一般認為有四項議題最為重要:一為陸委會主委王鬱琦的登陸與國台辦主任張志軍訪台,兩岸事務主管機關建立常態互訪與聯繫機制;二為開啟兩岸兩會互設辦事機構協商,建立兩岸和平穩定的機制;三為兩岸簽署貨品貿易協議,實現兩岸經貿正常化並開拓台灣國際經貿空間;四為兩岸在APEC會議上能夠以新思維與新作為開展和平穩定的兩岸關係新局。

陸委會與國台辦溝通聯繫機制常態化

首先,就陸委會王鬱琦主委登陸與張志軍主任訪台而言,王張互訪主軸是為增進彼此相互瞭解,透過開啟雙方兩岸事務主管機關負責人的互訪,務實討論兩岸事務相關議題,促進各自業務的推動。除此之外,亦具有幾項重大意義。透過王張正式會晤與互稱官銜,不僅建立了陸委會與國台辦制度性的互動聯繫機制,亦有助於目前海基會與海協會互設辦事機構的協商進展,同時也對兩岸經貿與亞太區域經濟的連結具有重大的助益。而王張的互訪對於體現兩岸正視政治現實、建立兩岸政治互信,乃至未來兩岸高層的會晤,亦具有重大的意義。

兩岸兩會互設辦事機構

其次,就兩岸兩會互設辦事機構而言,一九九一年兩岸分別成立海基會與海協會作為雙方政府正式授權的協商機構,也開啟了兩岸獨特的協商模式。綜觀過去二十多年來,一般認為最能體現兩岸關係發展良劣的最佳判別指標,莫過於兩岸兩會的協商與互動。從二○○八年五月二十日馬英九總統上臺,至二○一四年二月底,海基會與海協會已舉行了十次高層會談,總共簽署了二十一項協議。這些攸關兩岸民眾切身權益的協議簽署與落實,與開啟官方直接的互動與交流,不僅標誌著兩岸關係從以往「單向」、「間接」、「局部」、「短期」,逐步邁向「雙向」、「直接」、「全面」、「長期」的歷史性里程碑,也促成了兩岸人流、物流、金流的正常雙向交流,這不僅讓台海的和平穩定得到國際社會正面評價,也得到多數兩岸民眾的肯定。而兩岸兩會互設辦事機構,不僅攸關民眾權益保障,同時也牽動未來兩岸關係走向。一旦兩岸兩會實現互設辦事機構,不僅將進一步推動兩岸制度化與法制化的正常關係,也將為兩岸的和平穩定奠定堅實的基石。

兩岸貨品貿易協議的簽署

再者,就兩岸簽署貨品貿易協議而言,自從二○一○年兩岸簽署ECFA之後,雙方便開始進行投保協議、服務貿易、貨品貿易的協商。繼投保協議後,二○一三年六月兩岸也簽署服務貿易協議,但服務貿易協議目前仍在立法院尚未完成審議,且在二○一四年三月引發台灣大規模的學運後,朝野立委都同意要制定兩岸協議監督條例,為兩岸服貿協議的審議與貨貿協議的協商增添變數。

原本兩岸服貿協議與貨貿協議的簽署,將讓台灣與佔出口四成的大陸完成FTA,對於台灣與主要貿易夥伴(非邦交國)FTA的洽簽也極具助益。目前全球約有近四百個FTA已生效,讓以出口為導向的台灣面臨隱憂。據統計,台灣簽的FTA只佔出口總額的九‧六九%左右(包括和五個中南美洲國家的四個FTA,佔千分之二,加上和大陸簽ECFA的五三九項早收貨品以及新加坡跟紐西蘭的FTA),遠不及新加坡的八六‧二八%,以及台灣主要競爭對手韓國的三八‧六九%。中韓FTA到二○一四年五月已經舉行了十一回合的談判,近日習近平率團到南韓進行訪問,更加速雙方的談判,預計最快今年底、最慢明年即可完成談判。由於台、韓出口區域高度重疊(大陸、東協、香港、美國、歐盟、日本分佔台韓出口的八四‧六%與七○%),且主力出口產品重疊(電子產品、機械、光學產品、塑膠、鋼鐵分佔台、韓出口的六七%與五三%),去年韓國已經取代日本成為大陸最大進口國,中韓FTA一旦比兩岸的貨貿早日生效,勢將進一步衝擊台灣對大陸的出口。

面對亞太區域經濟整合的加速,未來二到三年內,台灣將面對五個巨大FTA的衝擊,分別是大陸與東協的「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)、美國與日本為主的「跨太平洋夥伴協定」(TPP)、中韓的FTA、中日韓的FTA、美國與歐盟的「跨大西洋貿易與投資夥伴協定」(TTIP)。這五個FTA總共涉及到四十八個國家,佔台灣出口總額的九二%。台灣如果無法積極參與區域經濟整合,或是跟主要貿易夥伴洽簽FTA,吾人認為,二○一六年不論由誰執政都逃脫不了這些FTA帶給台灣經濟邊緣化的困境。

面對亞太區域經濟加速整合,兩岸經貿的深化與台灣對外經貿空間的開拓應該齊頭並進。未來不論是兩岸經貿的深化,貨品貿易、爭端解決機制或是產業合作的協商,或是台灣與主要貿易夥伴洽簽FTA乃至參加區域全面經濟夥伴協定等區域經濟整合,除了經貿上的互利互惠外,兩岸政治的互信與溝通也扮演著重要的角色。

北京APEC會議

最後,就二○一四年APEC會議在北京舉行而言,相較於二○○一年大陸在上海舉辦APEC會議,當時陳前總統執政時派遣李前副總統元簇出席未果,今年再度由大陸舉辦APEC會議,在兩岸關係大幅改善以及習近平一槌定音下,馬英九總統能否以經濟體領袖身份親自出席APEC會議,並與大陸領導人習近平舉行歷史性的「馬習會」,自然備受中外各界關注。

一般認為,兩岸領導人如果能夠會晤,對於兩岸的和平穩定發展與亞太的區域和平穩定都將有重大的影響與貢獻。雖然目前看來兩岸領導人在今年的APEC會議上舉行「馬習會」的機率不大,但今年的APEC會議在北京召開,對於兩岸關係的良性互動發展與台灣民眾對於兩岸關係的看法必然甚為重要。因此,今年在北京召開的APEC會議,兩岸如果不能抓住此一難得的歷史機遇,也不應讓其對兩岸關係產生若干消極與負面因素,因為時機稍縱即逝。

善用雙層賽局 爭取最大利益

面對二○一四年兩岸關係產生新的諸多挑戰,誠如蘇起教授所強調,除了要密切注意美、中、台大三角的互動關係外,也要關注國、民、共小三角的互動。當前臺灣在兩岸關係互動上,政治自我認同日益強化,但在經貿實力對比卻是日益弱化依附。吾人認為,朝野對抗的分裂台灣不可能建構和平穩定的兩岸,因此,不論是面對中共的對台政策日趨靈活多樣,抑或兩岸在上述重大議題的協商與談判,如何善用台灣政黨政治、議會政治、媒體開放,乃至豐沛的公民社會活力,使其成為我方在兩岸互動中成為有效的「雙層賽局」(two–level game)互動資產,而非腹背受敵的負債,殊值台灣朝野省思。

展望未來兩岸關係發展,政府除了要積極加強立法行政溝通與朝野對話外,更要加強與台灣社會各界(學界、媒體、社團等)溝通對話,同時也要善用台灣政黨政治與多元社會做為雙層賽局,在兩岸的政治經濟互動中爭取台灣最大利益。畢竟一個藍綠分裂對抗的台灣,不論是面對全球化與區域整合的浪潮,抑或兩岸關係的談判與互動,都難有前景與未來。

(張五嶽/文)