截至2014年7月28日，杭州師範大學健康學院處級的執行院長職務依然空缺，這距今年4月該校發出公選公告已三個多月了。與此前各類幹部公選動不動“面向全國”不同，這次選拔範圍只是“浙江省內”。

這一差別背後，是十八大後中央對公選政策的重大調整。2014年1月修訂的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，對“公選”增加了一系列限制規定，其中就提出，公開選拔縣處級以下領導幹部，一般不跨省進行。

國家行政學院政治學部教授劉峰對南方週末記者表示，十八大後，中央幹部任用思路有不少調整，包括“裸官”不再提名為黨政主要領導人選、“破格”從嚴等，“公選降溫”只是其中最受關注的一項。

南方週末記者瞭解到，這些變化既與中共中央對幹部工作的新指導思想有關，也與幹部任用出現新問題有關。新的幹部任用思路，用中組部有關負責人的話來說，“進一步體現黨組織在幹部選拔任用中的領導和把關作用”。

從組織選拔到公開選拔

“公開選拔是改革開放後，我國幹部任用制度的重要發展。”安徽省社科院馬克思主義研究所所長邸乘光說，探索幹部“公選”，是改革開放以後的事。此前，幹部任用沿襲單一的組織選拔方式。

自十一屆三中全會到1987年十三大召開期間，民主推薦和公開選拔的探索已經開始。1980年10月，重慶市公安局開創性地公開招聘下屬國營企業的領導幹部，深圳、西安、寧波等地隨後在社會公開選拔聘用幹部。1986年1月28日，中央發出《關於嚴格按照黨的原則選拔任用幹部的通知》，提出選拔幹部應進行民意測驗或民主推薦，為公開選拔提供了政策依據。

十三大到2002年十六大前，“公選”制度不斷完善。

2000年3月，中組部印發了公選幹部考試大綱（試行），首次對公選考試進行了規範。當年全國組織部長會議要求，要逐步提高公選幹部的人數占新提拔的同級領導幹部總數的比例。2002年7月，中共中央正式發佈《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，提出公開選拔是幹部任用方式之一。

十六大後，基本形成了公開選拔與其他選拔方式並存的幹部選拔路徑。江蘇、湖南、廣東、吉林、貴州相繼推出“公推公選”、“公推直選”、“公推差選”、“差額直選”、“雙推一選”、“公推競崗”等不同的選拔方式。

據邸乘光觀察，十六大之後幹部公選的範圍不斷擴大，層級不斷提高。從企業領導到黨政領導，從副職到正職，從部門領導到黨政主要領導，逐次展開。被拿出公選的職位，從縣處級直到正廳的越來越多。

特別是2009年，中共中央發佈了《2010-2020年深化幹部人事制度改革規劃綱要》後，公開選拔、競爭上崗駛上快車道。根據綱要，到2015年，每年新提拔的廳局級以下委任制黨政領導中，通過競爭性選拔方式產生的，應該不低於三分之一。

到2010年9月，包括北京、浙江、陝西、湖南、江蘇等13個省份，面向社會公開選拔不同數量的省管幹部，其總數超過300名。

不再“凡提必競”

2012年後，公選幹部節奏放緩。新聞顯示，2013年通過公選方式選任副廳級及以上幹部的，只有江西、寧夏、新疆生產建設兵團等少數地方。2014年到目前為止，還沒有哪個省份表示要公選省管幹部。

今年以來，從公開的新聞報道來看，明確公選“處級”幹部的，僅杭州師大一例。

雲南昆明更是在今年5月以文件形式規定，表示今後科級幹部選拔不再“凡提必競”。2008年仇和擔任昆明市委書記後，曾以文件規定，市級機關科級領導將採取競爭上崗、公開選拔的方式。當年昆明向全國公選了兩名副科級幹部，2010年向全國公選了134名鄉鎮、街道辦副職，此後每年昆明都在全國範圍內公選幹部。

當時昆明市委組織部解釋，科級幹部是昆明公務員隊伍的中堅力量，採取公開選拔、競爭上崗的方式，是要解決平均年齡偏大、知識結構不盡合理的現象。

昆明為何突然放緩？一個可能的原因是今年1月，中央對2002年的幹部任用條例進行了修訂，其中包括對“公選”的調整。

2002年老條例中，公開選拔、競爭上崗的適用範圍較寬，適用地方黨政部門、內設機構的領導人員“以及其他適於”的情形。

但2014年的新條例中，範圍明顯收窄，強調“從實際出發，合理確定要選拔的職位、數量和範圍”，且一般情況下，當職位出現空缺，本部門本地區都沒有合適人選的，“可以”進行公開選拔。

“十八大以來，中央反復強調要改進競爭性選拔幹部辦法。”2014年1月17日，中組部相關負責人對《人民日報》解讀幹部任用思路的調整。

該負責人指出，公開選拔、競爭上崗在拓寬選人視野，打破論資排輩和地域、體制限制，促進優秀人才脫穎而出等方面發揮了積極作用，但也存在一些問題，如“凡提必競”、簡單以分取人、動輒面向全國選拔、“幹得好不如考得好”，導致“考試導向”衝擊“幹事導向”，甚至出現“考試專業戶”等。

2014年1月的新條例，對“公開選拔和競爭上崗”提出要防止簡單以分數取人，並做出更多限制性規定。對於想參加公選的幹部來說，2014年後，還“應當經過所在單位同意”。2002年的黨政幹部任用條例中，並沒有這一規定。就公選層級來說，2014年的新規是，公選縣處級以下幹部，一般不跨省進行。

民主推薦“地位下降”

中組部相關負責人當時還表示，中央修訂幹部任用條例的主要原因包括，中央對幹部工作的指導思想提出了新要求、幹部政策有了新變化、幹部任用出現了新問題。

修訂後的幹部任用條例，強調“党管幹部”，進一步體現黨組織在幹部選拔任用中的領導和把關作用，在原則標準和程序方法等多方面，都要體現黨組織的主體地位和主導作用。

據此，在新的幹部任用環節中，增設了“動議”作為選拔幹部的初始環節，具體工作由組織部門承擔，意在強調黨組織從幹部選拔任用的啟動環節就發揮領導和把關作用。

這是一個重大調整。此前，“民主推薦”一直是作為選拔幹部的初始環節而存在。現在“動議”成為初始環節，“民主推薦”退為第二環節。

中組部相關負責人解釋，民主推薦是發揚民主、走群眾路線的重要制度安排，並且也肯定了民主推薦在選用幹部中發揮的作用。“但在實踐中出現了一些問題。”如參加民主推薦人員存在投“利益票”、“感情票”、“跟風票”等現象，部分地方、單位的黨組織被推薦票“綁架”，過分看重票數，簡單以票取人，一些領導幹部因怕丟票，不敢擔當，當老好人，甚至出現拉票賄選問題。

新的幹部任用條例中，民主推薦的結果也由選拔任用的“重要依據”，變成了“重要參考”，同時也對民主推薦的方法作了調整。

作為強調党管幹部的另一體現，新的幹部任用條例中規定，考察對象由黨組織集體研究決定。

“破格提拔”收緊

十八大後，還加強了黨組織對破格提拔的審批把關，具體就是“從嚴”、“收緊”。

過去幾年，各地破格提拔年輕幹部暴露出不少問題。2012年，網絡曝出了生於1991年的“湘潭神女”王茜擬任湘潭市嶽塘區發改局副局長，曝光後相關任命被撤銷。2013年，湘潭縣27歲的副縣長徐韜、生於1979年的石門女縣委副書記劉瓊相繼被曝光。目前，徐滔、劉瓊的職務都已被免，按正科級職級安排工作。

2013年11月，湖南出臺了黨政幹部破格提拔暫行規定，要求今後在啟動破格提拔幹部之前，要獲得上級組織部門的同意，決定任職前需再次上報上級組織部門審核。

破格提拔往往在基層更容易出現問題。這既有暗箱操作的原因，也有一些地方領導在政績衝動下，對破格提拔年輕幹部提出“量化”要求。如2011年年9月，湖北宜都五眼泉鎮25歲的牟陽被提拔為鎮長，原因是當地要求破格提拔正科級職位人選，年齡須在30歲以下。按這一標準，這個25歲的女幹部成了唯一人選，她本人對提拔也感到意外。

湖北黃岡市曾提出從2012年開始，以兩年為週期，集中選拔一批優秀年輕幹部重點培養，2012年公開選拔28周歲以下鄉鎮（街辦）行政正職、30周歲以下鄉鎮（街辦）黨委書記、32周歲以下縣（市、區）黨政副職、37周歲以下市直部門和縣（市、區）正職各20名。

國家行政學院教授許耀桐認為，過去一些拔苗助長式的“坐火箭”提拔，導致年輕化成了“低齡化”。一些缺乏歷練的人被提拔後，工作能力不出眾，不僅對社會不負責任，也不利於個人成長。

中組部相關負責人解釋，這些年來大多數破格提拔的幹部是優秀的，但也存在問題，存在“拼爹”現象，將“破格”變“出格”，選拔工作不透明，暗箱操作，影響了選人用人的公信度。

中央今年首次對破格提拔設置諸多限制。需要破格提拔的情形主要有：班子結構調整或領導職位有特殊要求；專業性較強的崗位或重要專項崗位急需，艱苦邊遠、貧困地區急需引進的。與此前規定不一樣的是，“年齡要求”不再是破格的理由。

新的幹部任用思路中，對被破格提拔的幹部，也有一些剛性要求：試用期未滿或被提拔不滿一年的不得破格，不得越兩級提拔，在討論破格提拔人選時，決定前必須報經上級組織部門同意。

新幹部任用條例頒佈後，各地相繼出臺政策，嚴控違規破格提拔。遼寧省4月出臺文件，嚴查違規破格提拔幹部。甘肅省委7月24日的全委會上通過了關於落實黨風廉政建設主體責任的意見，把整治違規破格提拔作為一項“重點任務”去落實。山西在整改中央巡視組提出的問題時，也將整治違規破格提拔作為一項重要工作。

最近幾屆中央都召開過優秀年輕幹部選拔座談會。2000年的這一會議上，提出要“不拘一格降人才”;2009年的這一會議，提出“要形成有利於年輕幹部脫穎而出的選拔機制”;2014年7月14日，中央再次召開這一會議，但沒再提“不拘一格”，而更多倡導“基層導向”。

突出“好幹部”

在新的幹部任用思路中，“好幹部”是必