泛珠爭取納入規劃將推動調整條塊關係? 泛珠爭取納入規劃將推動調整條塊關係?

為期兩天的第十屆「泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會」於昨日閉幕,「九加二」各方行政首長昨日在廣州簽署《泛珠三角區域深化合作共同宣言(二零一五年--二零二五年)》。作為指導未來十年新一輪泛珠合作的綱領性文件,該宣言提出要爭取將泛珠區域合作納入國家「十三五」規劃綱要。宣言指出,泛珠區域作為絲綢之路經濟帶和二十一世紀海上絲綢之路、中國—東盟自由貿易區「升級版」建設的重點區域,面向未來深化合作符合國家的戰略部署。各方政府要深入實施區域協調發展政策,推進重大基礎設施、區域一體化建設;在合作中堅持開放、公平和非排他性、非歧視性原則,打破地區分割;服從服務于國家區域發展戰略,並根據泛珠區域優勢與特點,勇于先行先試。

作為「泛珠三角」區域成員的福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、雲南等內地九個省區,和香港、澳門兩個特別行政區,希望能將自己的區域合作模式納入國家「十三五」規劃,亦即是將「九加二」合作上升為國家戰略,這本身就是一個具有深遠戰略眼光的決策,符合中共「十八大」報告關於全面深化經濟體制改革,加快形成新的經濟發展方式的精神。

今年三月,習近平主席在參加全國「兩會」廣東代表團審議《政府工作報告》時指出,廣東要加大與周邊省區及泛珠三角地區經濟合作力度,輻射和帶動區域發展,在促進東中西合作中發揮積極作用。李克強總理在今年的《政府工作報告》中也提到,要推進長三角地區經濟一體化,深化泛珠三角區域經濟合作,加強環渤海及京津冀地區經濟協作。這些指示,已經為「泛珠三角」區域合作上升為國家戰略,開出了「路條」。

實際上,在另外兩大經濟圈——京津冀協同發展和長江經濟帶規劃建設,今年已先後成為國家重大戰略後,如何也把「泛珠三角」區域合作提升到新的水平尤其是國家戰略,已經是擺在「九加二」各方行政首長案頭上的重要工作。透過爭取將之納入國家「十三五規劃」,實施陸海統籌、區域平衡的新沿海戰略,並實施依托綜合交通通道實現沿海、內地經濟一體化發展戰略,抓住機遇積極參與二十一世紀海上絲綢之路建設,及作為「中國—東盟自貿區」的「升級版」,對泛珠區域的未來發展將具有十分重要的戰略意義。

「泛珠三角」一直未能列入國家重要文件,這是「九加二」各方行政首長尤其是廣東省行政首長的一塊心病。實際上,「泛珠三角」自二零零四年成立之後,經歷了兩次中共全國代表大會,十次全國「兩會」,兩次國家五年規劃,但一直都未能列入中共全國代表大會的報告,或國務院的《政府工作報告》,或國家「十一五規劃」和「十二五規劃」。而與此同時,其他的一些區域性合作項目,都有被列入上述的中央重要文件中。

為何會如此?本來,區域性合作規劃是一件好事,尤其是有利於先進地區扶掖後進地區,走共同發展的道路。但似乎障礙是在規模方面,已獲列入中央重要文件的區域合作項目,大多是在本省級行政區域之內,即使是跨行政區,也不會太大。而「泛珠三角」區域合作的規模,卻是極為龐大,可能會觸及到敏感的「條塊關係」問題。因此,倘中央真的是向「泛珠三角」區域合作被納入國家「十三五規劃」開出「路條」,那就折射了中央正在思考調整「條塊關係」。當然,也僅只是限於經濟體制領域,而不及於政治體制領域。

實際上,建國六十五年來,尤其是在毛澤東時代,「條塊關係」一直是一個極為敏感的問題。主要是因為中國歷來就是一個單一制國家,歷代中央政府都擔心地方據地「坐大」,各擁「山頭」,自稱「南霸天」、「西霸王」,成為分裂國土的地域基礎。新中國成立初期,中央政府在人力、物力、財力等各方面還不能立即全面和直接地在全國範圍內行使權力,因而沿襲和實行了過渡性的大行政制,中央政府通過對華北、東北、華東、中南、西南、西北等六大行政區實現對省(市)和全國的領導(其中華北地區直屬中央領導)。在中央政府的權力穩固後,就通過採取「五馬晉京」的方式,亦即將東北區的高崗,華東區的饒潄石,中南區的鄧子恢,西南區的鄧小平,西北區的習仲勳抽調到中央出任要職後,逐漸削弱大行政區的權力,最後干脆撤銷。

第二次是六十年代,是華北局、東北局、華東局、中南局、西南局、西北局。那是中共中央的派出機構,不是行政權力機構,但也相當龐大。在「文革」中的「造反派」奪權後,也被趁勢撤銷。

「文革」後,深得毛澤東精髓的鄧小平,就沒有恢復過地方大區,盡管他也曾是踞霸一方的「山頭大王」(西南區)。相反,他於一九七三年復出後不久,還曾向毛澤東獻計,實行八大軍區司令對調,防止在一個軍區久據形成「山頭」。

那是行政權力的範疇,而在經濟領域,朱鎔基也是主張「條條」,反對「塊塊」的。此前,各家銀行的分支機構的隸屬關係在地方,地方行政首長亂開條子,又沒有物業抵押,形成貸款呆賬無從追查,造成極大損失。朱鎔基進行金融體制改革,各家銀行的隸屬關係採用「條條」模式,由上而下組成分、支架構,地方政府行政首長無權插手,堵塞了漏洞。

印象中,對毛澤東思想極為熟悉及欣賞及習近平,也是較為主張「條條」,不喜「塊塊」的。實際上,十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,就對幾個重要的領域,如紀檢、檢察院、法院等的隸屬關係,改為由上而下的「條條」,避免受到地方政府的干預,有利於法治建設。

但《決定》對於經濟領域,卻主張進一步放權,尤其是區域合作,亦即「塊塊」。實際上,自改革開放以來,就一直在經濟行政領域上試行擴大地方權力,包括擴大地方的財權,下放立法權,設立計劃單列市,推行市管縣體制等,以調整「條塊關係」。十八屆三中全會所通過的《決定》,也有不少內容是進一步擴大地方權力的。

但相比起來,「泛珠三角」就顯得巨無霸了。實際上,在中國曾經的六大行政區中,「泛珠三角」就佔了三個:華東的福建、江西;中南的湖南、廣東、廣西、海南;西南的四川、雲南、貴州;還有兩個特別行政區,亦即佔了全中國大陸的「半壁江山」。幸好這只是屬於經濟合作建設領域,不涉地方行政權力,沒有「山大王」之虞,因而獲得列入「十三五規劃」的機會甚高。但能否列入國務院《政府工作報告》尤其是中共「十九大」的《報告》,則仍有待觀察。