適宜立法規範政府換屆交接及預算制定 適宜立法規範政府換屆交接及預算制定

特首崔世安表示,第四屆特區政府主要官員的人選會有變動,故會參考二零零九年政府換屆時的做法,今年十一月發表的施政報告主要是回顧過去五年的施政工作,及介紹明年首季度的財政預算,亦即現任五位司長下月將不會到立法會與議員辯論明年度施政方針。至明年三月,再由政府新領導班子發表二零一五年度的施政報告;而明年八月,他依然會列席立法會答問大會回應議員提問,明年十一月則依以往慣例公佈二零一六年的施政報告。

這涉及到兩個問題,其一是財政預算,其二是政府換屆交接。

現在特區政府面對換屆的財政預算制定,是採用「分離」處理的權宜辦法。亦即由現屆政府制定由下屆政府執行的首一個季度的財政預算案,並由現屆政府於今年十一月向立法會作過去五年施政總結時提交。到明年三月時,隨同新一屆政府向立法會作施政報告時,再介紹餘下的第二至第四季度的財政預算案。這樣,就可避免在政府換屆後的頭幾個月,沒有財政預算可執行的尷尬狀況。

其實,由於澳門回歸是一九九九年十二月二十日,這就將導致此後每五年的政府換屆,與年度財政預算案都存在著「十天銜接差距」的狀況,因而在《澳門基本法》起草時,就有人提出這個問題。而現在所採取的辦法,就是當時有人提出的建議,但卻沒有寫進《澳門基本法》中。《澳門基本法》對澳門特區財政預算的表述是:「澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」(第一百零五條)因此,日後在修訂《預算法》時,應將此「約定俗成」化為成文規範,以強化澳門特區在財政預算制度方面的法制及法治。

另一個話題,是政府換屆交接。現在的情況還是行政長官連任,只是司長有變動,還還算好辦。但即使如此,也須分開處理。本來,行政長官連任,可以一如既往,在十一月間向立法會作施政報告;但由於司長有變動,所以必須待到新任司長宣誓就職,並在就職後有充足的時間準備施政方針,再匯總為新一屆政府的施政報告,並跟隨行政長官向立法會作施政報告,而向立法會介紹其施政方針。

但如是在現任行政長官已出任兩屆而不得再爭取連任,或是現任行政長官出於各種原因而放棄爭取連任以至辭職,由新的行政長官接任時,所發生的政府交接問題,就較為複雜了。

實際上,按照西方政治學和憲法學的理論,新任和現任政府的交接,並非僅是表面上的儀式工作,其最重要的精神是在保證國家機器能夠順利進行,以便盡速落實新任政府的政見及施政理念。為此,美國於一九六三年立法通過《總統交接法》,來制度化總統交接的過程與經費,該法律於一九七六年、一九八八年及二零零零年經過修訂。二零零零年的《總統交接法》,針對人員訓練、交接指南編制,與候選人競選團隊磋商及提昇財務申報效率化及標準化等四項內容進一步規定。由此可見,政府交接並不一定平穩,就連有相當多經驗的美國,也必須立法來規範此一過程。另外,法國、德國、日本和俄羅斯等國家,也制定了《政府交接法」》而且不但有為中央政府的交接立法,也有為地方政府的交接立法。澳門特區作為中央授予立法權的特別自治區域,是否也需要在這方面「先行先試」,制定有澳門特色的地方自治政府交接法,以體現法治精神,確是值得思考。

在政府交接實務上,確實的是有許多實務問題需要解決的。這就是,從以往經驗看,新一任行政長官是於現任行政長官任期結束的幾個月之前依法選舉產生,這樣現後任行政長官就將存在著幾個月的「重疊期」。侯任行政長官在組織自己的管治班子時,必然會對現任管治班子的成員產生某種心理影響。還有若干政務,是現任特首與候任特首相重迭的。我們如細閱《澳門基本法》第五十條有關行政長官職權的規定就可發現,其中的一些職權,在政府換屆時,是存在著現任特首與候任特首重迭,亦即並非是扁平式交接,而是立體式交接的。這些,都應有法律予以規範,避免出現「真空斷層」的狀況。

根據各國的《政府政務之銜接交接法》的經驗,《政府交接法》大致上還應具有如下內容:一、當選人的定義:自選務機關依法公告當選日起至宣誓就職日為止的當選人;二、當選人的禮遇及保護:當選人應受比照現任首長的保護,其所需車輛、人員由主管機關協調相關機關支應或由相關機關負責;三、當選人的辦公室:自選務機關正式公告日起當選人得成立候任首長辦公室,辦理就職前的準備事項;當選人得調用人員辦事,其借用人員如系公務人員,應依法辦理借調,並於辦公室裁撤後,隨即歸建,恢復工作;被借調的人員於調用期間,僅對新任行政首長負責,其原有一切政府津貼、福利不得變更,當選人辦公室所需要費用由主管機關編制預算支應,並依法定程序核銷;五、應當選人要求,各行政機關應就其主管業務提出簡報;當選人得要求調閱相關文書及其他物件,訪視政府機關及其所屬單位,受要求的機關不得拒絕;六、交接應移交的事項;七、當選人名單公告之日起,除立法機關已通過的法律、預算及政府經常性開支外,凡未執行的爭議性政策、命令、特別預算等均應予凍結,但連任者不在此限;八、主管機關應舉辦新任政務官講習,所需費用由主管機關編制預算支應;九、現任首長連任時,不適用上述規定。

對此,台灣「行政院研考會」曾於二零零二年八月進行《政府交接法制化研究》,考察了美國、法國、德國、日本、俄羅斯等國家的政府交接制度,並根據二零零零年交接的的經驗教訓,而提出幾項建議,還擬制了《總統交接條例草案》和《政府交接條例草案》。

今年初,本欄曾分析認為,行政長官崔世安適宜借鏡參考習近平主席設立國家安全委員會和全面深化改革領導小組,並親自出任主要負責人,以強化「中央一把手」的領導權威,衝破現行官僚體制的掣肘,徹底消除「政令出不了中南海」的現象,將全面深化改革的各項政策措施徹底地貫徹到全國各地去的做法,成立專門的權力集中的機構,成立橫跨各政府部門的專抓「經濟適度多元發展」及建設「世界旅遊休閒中心」的機構,集中行政權力攻克博彩業一支獨大的「頑固堡壘」。現在,崔世安在其參選政綱中,提出成立「建設世界旅遊休閑中心委員會」。應是可以解決「政令出不了特區政府總部」的問題。

倘是也能在政府換屆時,現任及侯任行政長官、主要官員也參與類似合議機構的工作,就更有利於政府換屆的交接工作。因此,在二零一八年崔世安即將卸任時,有必要考慮進行政府交接制度化的研究,擬制相關法案並提交立法會審議通過,以規範政府換屆交接工作。