王五一

“賭權開放”本是澳門社會約定俗成的一個詞，並沒有太大的學術講究。望文生義，此一名詞進而又被翻譯成gamingliberalization，使錯謬更甚。其實，“賭權”無論是一變三還是一變六，都當不得“開放”兩字，至多可以叫“放寬”。嚴格說來，只有像拉斯維加斯博彩市場那樣的自由度，才算是開放。從學術上為這個歷史事件選擇一個確切的字眼並不重要，重要的是為這個“群眾選擇”的字眼下一個確切的學術定義。賭權開放的定義應當是：對澳門博彩業全面的市場化改造工程。此項工程的核心目標，是把澳門博彩業由原來的一家企業變成一個市場；這個市場應當是一個集博彩經營市場、產權交易市場及其他要素市場的綜合體；博彩立法的完善與政府治理體制的改革，是賭權開放的關鍵。以這個定義來理解“賭權開放”，則它就不是個時點概念，而是個時段概念，而且，用以表達這個時段的線段是一條“射線”，右邊帶著箭頭，歷史還在繼續，且任重而道遠。並且，射線的起點也不是2002年，而是更早，至少可以上溯到20世紀80年代初。從這樣的時間概念看問題，本文對賭權開放所進行的歷史梳理，只是一個“中期盤點”，而不是最終總結，因為，澳門賭業的市場化改造事業並未終結，賭權開放仍在繼續。

賭權開放是由一系列的歷史事件構成的，而不是僅由2002年2月的賭權多元化開標那一個事件構成的。從這一系列的事件中演化出的澳門賭業在法律法規、行政監管乃至市場構造等諸多方面的體制變革，構成了賭權開放的階段性成果，同時，也從這諸多方面向賭業市場化的大方向提出了進一步的深化改革要求。

本文將以各個體制側面為線索，對賭權開放的核心內容和主幹脈絡做一個實踐上的回顧和理論上的梳理，並以此為基礎，為澳門賭業的進一步市場化改造，指出努力目標。

一、博彩公共政策

作為一個特殊的產業，博彩業需要特殊的立法，專門的法律。澳門以博彩為主導產業，其博彩立法更為重要。博彩立法包括諸多方面，其中最基礎性的，就是關於博彩公共政策的立法。

博彩公共政策，是一國（地）的立法當局，對其行政當局制定的博彩產業政策所進行的法律認可、法律詮釋、法律補充。由於博彩所天然具有的特殊道德形象和負面社會效應，一個法域，在其行政當局制定出發展博彩產業的產業政策時，需要在立法層面將之非罪化，並對此一立法行動作出一種意識形態性質的公眾解釋。簡單一句話，博彩公共政策，就是立法當局在博彩業的“臭豆腐”與“好吃的豆腐”兩個特性之間尋求平衡的立法工程。

博彩公共政策的核心內容一般包括兩部分：第一，明確承認博彩業是“臭豆腐”———例如，美國內華達州法律強調，博彩業是“無用產業”，因此，擁有賭場、經營賭場、在賭場裏工作、在賭場裏賭博，都不是人的憲法權利。第二，明確指出博彩業是好吃的豆腐———如內華達州法律指出，“博彩業對內華達州的經濟及其居民的福利至關重要”。

澳門的博彩公共政策制定工作，始自上世紀60年代。1961年2月，澳葡政府頒佈了18267號法令，確定澳門為“旅遊區”，並將博彩業定性為“特殊娛樂業”。這可以算是澳門博彩公共政策的起源，但只是宣佈了一個公告，其中沒有“說明書”性質的內容；只宣佈豆腐可以吃，沒解釋為什麼可以吃，也沒明確指出它是臭豆腐。1982年5月29日，澳葡政府通過了6/82/M法律《核准在本地區經營幸運博彩之批給的法律制度》，其中第四條規定：“為著幸運博彩經營之批給目的，以澳門地區為恒久性博彩區域。”20年加了三個字：“恒久性”，但基本內容並無補益。

嗣後，澳門開始醞釀“改朝換代”，由新的立法主體制定的新的澳門大法《中華人民共和國澳門基本法》（簡稱《基本法》）進入澳門法律史，該法在第118條中規定：“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”人們一般把澳門《基本法》的這一條作為澳門可以繼續經營博彩業的正宗公共政策依據。然而，“旅遊娛樂業”一詞，無論在名詞語義上，還是產業概念上，或是法律定義上，恐怕都不能與“博彩業”劃上等號。世界上所有的國家或地區都多少有點“旅遊娛樂業”，說澳門僅是根據《基本法》第118條就可以大開賭場，說香港因為其《基本法》中沒有這樣一段文字就不能開賭，根據不足。人們一般忽視了《基本法》中還有一條，即第145條，這一條在澳門博彩公共政策中扮演的角色比第118條可能更重要一些：“根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。”而1999年10月31日通過的《全國人大常委會關於處理澳門原有法律的決定》，列了一個澳門舊有法律在回歸後不再採用的清單，其中未將上述1982年的6/82/M法律列入“不採用”的清單。這就間接地保證了“為著幸運博彩經營之批給目的，以澳門地區為恒久性博彩區域”這句話，在回歸後仍然具有法律效力———這是澳門回歸後賭業繼續擁有合法性、博彩公共政策具有連續性的更明確更清晰的法律依據。

在此基礎上，在2001年澳門特區16/2001法律《澳門娛樂場幸運博彩經營法律制度》第一章第一條中，終於有了這樣一句話：“促進澳門特別行政區之旅遊、社會穩定和經濟發展。”這算是一個解釋性的文字了，然而，它仍然不是一個令人滿意的、系統的澳門博彩公共政策，因為這只是對制定此一法律之目的的解釋，而不是一個對澳門為什麼要營賭的法律解釋。並且，仍未指出它是“臭豆腐”。

由於澳門立法當局迄今仍沒有為博彩業提供一個明確的、意識形態意義上的產業定性，既不敢毫不含糊地指出博彩業是“臭豆腐”，也不敢毫不含糊地指出博彩業於澳門是“好吃的豆腐”，從而沒有為澳門社會提供一個光明正大地“吃臭豆腐”的哲學口實，使得澳門人，包括學術界和行政當局，在博彩問題上迄今依然採取態度淡化、羞於啟齒、猶抱琵琶、“只做不說”的姿態。

為澳門社會提供一個明晰的、系統的、平衡的博彩公共政策———澳門的博彩立法工作，在這方面應當還有許多事情可做。

二、博彩法律結構

賭權開放後的澳門博彩法律體系，有一個特色：博彩法律文件由兩部分構成，一部分是立法機構制定的法律，如“16/2001號法律”；一部分是行政當局與博彩企業之間簽署的專營合約。後者的篇幅比前者還長。這種通過政府與企業間簽訂合約立法的方式，是專營制的遺產———凡專營必有合約；而專營權是由政府賦予的，因此專營合約一定是政府與專營公司間簽訂的；專營合約於是就成了對簽約雙方，政府與企業，有共同約束力的東西。政府既是立法者又是守法者；而博彩企業，這一本來的守法者，也被這種簽約主體的身份而提升到了“立法者”的地位。這一方面淡化了政府作為博彩法律的制定者、解釋者以及博彩市場的監管者的嚴肅性，另一方面也降低了政府作為一國（地）博彩產業規劃者和博彩體制設計者的靈活性———政府被合約捆住了手腳。

這一制度遺產，已經使澳門成為了一些新開賭國家（地區）在制度設計上的“反面教材”。在2008年的G2EASIA研討會上，一位在香港經營法律咨詢公司的英國人在會上發言時說：“我正在為新加坡政府做博彩立法方面的咨詢工作。我給新加坡政府的一個重要建議是，千萬不要用與博彩企業簽署合約的方式立法。”顯然，他所說的反面教材指的是澳門。

特區政府應當尋求時機，逐漸地改變這種以合約代法律的立法結構，從博企手中收回“立法權”。在新的合理的立法結構中，博彩企業的經營權憑證，不管叫“批給”還是“執照”，都只是一張形似獎狀的紙，而這張紙的法律內容是什麼，去查政府的法律而已。

三、博彩企業執照制度

（一）多家專營

澳門博彩企業經營權的憑證，並不是常規意義上的“營業執照”，而叫做“批給”，澳門社會一般稱之為“賭牌”，就其法律性質而言，就是“專營權”（concession）。

政府將某一行業的經營權，以合約的法律形式，專授予某個私人企業，謂之“專營”。眾所周知，專營會導致壟斷，壟斷會導致低效。然而實際上，從世界經濟史上的絕大多數專營實例來看，壟斷與專營的因果關係應該倒過來看———不是專營導致壟斷，而是壟斷導致專營。專營制的產生是因為經濟現實中存在著一些所謂“自然壟斷行業”，如郵政、自來水、電力等。這類行業雖可以企業化經營，但無法市場化經營，專營制便是為解決這個矛盾而發明的。從這個意義上說，簡單地把專營制當作負面的東西來批評並不準確。只有當專營制被錯誤地使用時，才具有負面性；只有當政府把不屬自然壟斷的行業也納入專營制時，專營才成為一種弊端———這恰恰是澳葡政府當年在賭業治理中幹的事。

即使如此，也不能簡單地把當年澳門賭業的專營壟斷當作百分之百的錯誤來批評。160多年的澳門合法賭業史，以1847年為始點，可以看作是一個“正、反、合”三段式的演變。剛開賭時的幾萬人口幾百賭攤、一把豆子一隻碗、分散經營、自由競爭、“幾近匪窩”（鄭觀應語），這可看作是澳門賭業的“正題”階段。在1930年至2002年的70多年的“賭王”時代裏，結束了自由競爭，結束了一盤散沙，實施了公司化專營———這是“反題”階段。而賭權開放，則是“正題”與“反題”的綜合式昇華———既恢復了正題階段的市場競爭，又保持了反題階段的公司化規範經營，從而成為澳門賭業的成熟階段，故可看作是“合題”。如此說來，澳葡政府1930年對澳門賭業的專營化改革，相對於幾近匪窩的混亂狀況而言，不失為是一種改善。當年實行獨家專營是合理的，正如70多年後的賭權開放也是合理的一樣。

1982年的博彩法律把專營公司的數量定為四個，1987年又改為三個———“三”家“專”營公司，字面上就是個矛盾，但這一矛盾在賭權開放前並沒有給澳門賭業帶來多大實質性麻煩。70多年裏，不管法律在