中國社會科學院榮譽學部委員、法學所研究員、公法研究中心主任、博士生導師李步雲親歷從“法制”到“法治”的轉變

從“法制”到“法治”，看似一個字的改動，中國卻走過了20年的歷程，“公民在法律上一律平等”、“罪犯也是公民”、“實行社會主義法治”、“以法治國”、“保障人權”……這些今天的平常提法，在中國當代法治史上卻是經歷了艱難曲折的歷程才被確立起來。

確立“公民在法律上一律平等”的觀念

改革開放初期，法學界有兩篇文章影響很大，都是《人民日報》發表的。1978年12月6日發表了我撰寫的《堅持公民在法律上一律平等》，稍晚又有喬偉的《獨立審判，只服從法律》。這兩篇文章標誌著法學界的思想解放開始了。

法律平等問題在1954年的憲法中有表述，但是在1975年和1978年的憲法中被取消了。

文章發表後，國內國外反響比較大。《紅旗》雜誌社主動請我用這個題目再寫一篇文章，我對雜誌社理論部的編輯說，這個題目你們要考慮，因為當時理論界和人大、政法部門中的主流看法是，“公民”和“人民”有嚴格區別，敵對勢力是公民但不是人民，因此對他們不能講平等，所以“公民在法律上一律平等”的說法就有點問題。而且十一屆三中全會公報中用的是“人民在自己法律面前一律平等”。雜誌社研究之後，還是決定和十一屆三中全會保持一致，使用“人民”這一概念。

這篇文章名叫《人民在自己的法律面前一律平等》，比《人民日報》上的那篇長，是重寫的。但《人民日報》上的那篇影響更大，外國的一個記者發了通訊，說這是中國共產黨在民主法制上採取新政策的一個信號，當時供中央領導人看的“大參考”登了他的通訊。

確立“罪犯也是公民”的觀念

我對人權問題的關注是從《堅持公民在法律上一律平等》開始的，接下來我還寫了《論我國罪犯的法律地位》。這篇文章，以我為主，是我倆共同起草的，刊登在1979年10月30日的《人民日報》上。

我在這篇文章中說，罪犯也是公民，他有很多權利，儘管剝奪了他很多自由，但他的財產、他的人格尊嚴、人身安全等都要受到保護。文章發表以後，全國鬧開了。監獄裏邊有人拿著《人民日報》說，你看，我也是公民。

該文引起很大的風波。我、人民日報、全國人大研究室，還有公安部勞改局，這四個地方都收到好幾百封信，有反對的，也有支持的。有點名批評的，全國檢察長會議也在一個文件上不點名地批評了兩篇文章，其中一篇就是我的這篇《論我國罪犯的法律地位》。

雖然前一篇文章已經被高層批了，但後來我又寫了《再論我國罪犯的法律地位》，發表在1980年第3期的《法學雜誌》上。

為什麼要寫第二篇呢？第二篇有個核心的觀點，就是罪犯被剝奪政治權利以後，不是所有的權利都被剝奪了。當時法學界很多人認為，一被剝奪了政治權利，所有的政治權利就都沒有了。我說，這是不對的，只有四項政治權利沒有了，其他政治權利是不能剝奪的，例如申訴、檢舉、控告、揭發……直到執行槍決之前，你都可以喊冤申訴，這個權利是不能剝奪的。這也是政治權利。

後來是中國社科院副院長張友漁保了我，他說：“李步雲這篇文章沒有錯，觀點是對的，如果說有什麼不足，頂多是說早了一點，現在我們這些老幹部的權利還得不到保障呢，別說罪犯了。”

“社會主義法治”進入中央文件

1979年，刑法、刑訴法等7部法律出臺以後，胡耀邦說，黨內有些規定和這些法律有矛盾，中央應該出臺一個文件糾正以前的一些錯誤做法。中央書記處就叫中國社科院法學所推薦人，後來決定讓我來搞，具體內容要我調查研究以後再定。我個人做了一些調查，起草了第一稿。

後來鄧力群和我商量說，這個文件的起草太複雜了，涉及到好多問題，要我再推薦兩個人，我就推薦了中國社科院法學所的王家福和劉海年，加上鄧力群推薦的一個人，我們4個人起草，由鄧力群主持、滕文生參加，一共討論了8次，每次都是討論完馬上修改，第二天在中南海裏面的印刷廠打印出新稿。我記得最後一次討論前，鄧力群告訴我說：“政治局馬上要開會討論了，你們看看還有什麼要改的？”我們又修改了幾個字，由我寫條子告訴鄧力群。

討論過程中我們沒有意見分歧。聽說文件通過以後，最高法院黨組全體鼓掌，這是從來沒有過的事情。

這個文件名叫《中共中央關於堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，也叫“64號文件”，1979年9月9日頒佈的。64號文件的突破有幾個：官方文件中第一次使用“社會主義法治”一詞，這是有意識地使用“治”而非“制”字；此外，取消“公安六條”中的反革命罪和惡毒攻擊罪，還宣佈已摘帽的“地富反壞右”和公民享有一樣的平等權利；此外，明確宣佈取消黨委審批案件的制度。

從“法制”到“法治”

1979年9月，我和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》，從觀念更新和制度變革兩方面詳細論述了要在我國實行以法治國的方針。當時中國社科院在北京舉辦了有全國500多位學者參加的慶祝中華人民共和國成立三十周年大型研討會。這篇文章就是為這次會議所撰寫。我還在9月30日的分組討論會上就此做了口頭發言。法學界普遍認為，這是第一次明確提出要在我國實行依法治國，並從理論和實踐上做了系統論述的文章，從此開始了“法治論”、“結合論”和“取消論”這三大派的激烈論爭。“結合論”的觀點是，“人治”和“法治”都有必要，兩者應結合起來。“取消論”這一派則認為，“人治”與“法治”是西方的一種提法，不科學，有片面性，有副作用，“我們用‘建設社會主義法制’就行了。”

1980年初，中國社科院法學所在北京市高級法院的一個小禮堂裏，舉辦了全國第一次人治與法治專題討論會，有將近400人參加。當時安排了12個人發言。第一個發言的是董必武的秘書陶希晉，董必武八大的講話就是他起草的。他很鮮明地說，我們要搞法治，不搞人治。

不過，當時包括負責中央政法工作的個別領導中，也有人反對“法治”這個提法。認為提“社會主義法制”就可以了。

1996年2月8日，王家福代表我們課題組在中南海為政治局講法制課，用的還是原來定的題目：《關於實行依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，必須通過這次黨代會把“法制國家”改為“法治國家”，為此給中央送了幾份材料，其中一份就是江澤民同志1989年9月26日的一段話，即“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定遵循法治的方針。”

三大派論爭了近20年，一直到1997年十五大召開才基本結束。十五大報告起草時，還有人寫信反對把“制”改為“治”。但中央最後採納了學者的建議，將“制”改為“治”。

在1979年以後的近20年裏，我寫了20多篇專題論文，全面闡述了以法治國的科學內涵、重大意義和法治國家的基本要求，並回答了“結合論”和“取消論”的種種質疑。後來我寫過一篇文章回顧三大派論爭這段歷史，題目是《從法制到法治———二十年改一字》。關於法制與法治的區別，我將它概括為三條：首先，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對於一個國家的經濟、政治、文化、軍事等制度來說的，而法治從來都是相對於人治來說的，沒有人治就無謂法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律規則以及這些規則怎麼制定、怎樣執行和遵守等制度；法治與人治則是兩種對立的治國理念和原則，即國家的長治久安不應寄希望於一兩個聖主賢君，而關鍵在於是否有一個良好的法律和制度，這些良好的法律還應得到切實的遵守。再次，任何一個國家的任何一個時期，都有自己的法律制度，但不一定是實行法治。

“以法治國”第一次進入黨的文獻

1980年7月，由於中共中央法律事務多起來了，中央書記處書記鄧力群向中國社科院法學所要人，說需要一個懂法律的人才。法學所的領導跟我談話，說決定把我借調到中央書記處。

我在書記處研究室工作期間，開始審判林彪、四人幫反革命集團。這是很大一件事情，彭真提出來，要書記處代表中央寫一篇文章，總結一下審判“四人幫”的經驗。我具體負責這篇文章的撰寫工作。這篇文章名叫《社會主義民主與法制的里程碑》，發表於1980年11月22日，署名為人民日報特約評論員。文章中還有一段話：審判“充分體現了以法治國的精神”。這是在黨的重要文獻中第一次用“以法治國”這一概念。