《京津冀協同發展規劃綱要》即將落地。

近半個月內，京津冀三地集中召開了省（市）委常委會議，學習討論《京津冀協同發展規劃綱要》（下稱《綱要》），並研究貫徹《綱要》落實部署。這意味著在《綱要》正式發佈之際，京津冀三地的具體實施方案和多個部門的文件和政策亦會相繼出臺。

在受訪專家看來，從區域空間和功能規劃的角度看，《綱要》相當於京津冀地區的“手術改造方案”，方案要解決的癥結是，未來如何從根本上改變京津冀地區的發展動力和模式。

對一直飽受“大城市病”困擾的北京而言，《綱要》更現實的意義或許在於提供了一個修復城市病、對城市功能重新定位的機遇新窗口。改造的目標，或許是還原一個更“純粹”的首都。

“次優”的選擇

通州將成為行政機構搬遷的目的地和新城發展的方向，這並不讓人意外。

2004年修編的《北京城市總體規劃》圈出了11個新城，其中要求重點發展通州、順義、亦莊3個新城。當時的規劃專家們就曾建議過在通州建設新的中央行政辦公區，打造北京的“副中心”。

2012年7月，中共北京市第十一屆黨代會上，北京市委、市政府明確提出“聚焦通州戰略，打造功能完備的城市副中心”。在政策導向和房地產開發商的熱炒下，有關“首都副中心落戶通州”“北京政府東遷”的消息就不脛而走。

2014年，北京周邊城市傳出了各種副中心的提法。《河北省新型城鎮化規劃》提出，石家莊定位為京津冀城市群南部副中心城市，唐山建成東北部副中心城市，邯鄲則定位為晉冀魯豫接壤地區中心城市。此間保定也傳出成為首都行政副中心的消息。

不過，北京將通州作為城市副中心的想法從未動搖過。2015年的北京政府工作報告提出，加快城市副中心建設，完成通州核心啟動區基礎設施建設任務。

從北京區域發展的程度看，長期存在著“東快西慢”“北重南輕”現象。發展得不均衡，正如同全國情況的縮影。首都經濟貿易大學葉堂林副教授近期接受媒體採訪時指出，從北京的區域特點看，往北是生態涵養區，往西靠山也沒有發展空間，南邊佈局了一個很大的新機場項目，而往東是北京行政功能疏解的最佳選擇。在他看來，通州是北京、天津、河北最可以緊密合作的地方，是整個京津冀的核心區。

不過，北京師範大學地理學與遙感科學學院教授、全國經濟地理研究會副會長吳殿廷則認為，將通州作為新行政中心，只是一個次優選擇而非最優選擇。

“北京城六區基本佈局完成，只能在其他區縣新建行政中心。”吳殿廷對《中國新聞週刊》分析，北京的西部、北部都是山區，與國內其他廣大地方聯繫也不方便，因此，北京新建行政中心，只能向南和向東，“但南部已經安排了新首都機場，只有通州區可供選擇。”

吳殿廷曾長期主張“遷都”，他在2008年出版了專著《定都與遷都》，詳細闡述自己的觀點。他曾在書中歷數北京作為當代中國的首都，已經出現許多不相適應的弊端：水資源匱乏、地震威脅、沙塵暴、環境污染、人口膨脹、交通堵塞、地價高昂、古都建設性破壞嚴重、對周邊地區產生強烈的“空吸效應”等。

對於將通州作為北京市新的行政中心，從更現實的角度看，吳殿廷認為，通州方位上偏東偏南，其他縣區到行政中心辦事，交通距離很長，因此，“通州作為新行政中心不是很理想”。

中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所教授張可雲也認為，搬遷至通州不是一個最理想方案，理由是不僅會大大加劇通州與城區之間原本已經十分緊張的交通壓力，對通州未來人口也會形成壓力。

根據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊發佈的2013年數據，從人口分佈上看，朝陽區和海澱區常住人口最多，均在300萬人以上，門頭溝區人最少，只有30.3萬人。從常住人口密度來看，西城區和東城區的人口最密集，每平方公里超過2萬人。通州也屬於人口較密集區域，總人口突破了130萬，人口密度每平方公里1300人左右，在北京的郊區縣中排名靠前。

“如果將行政機構搬遷到通州，可能主要是為了考慮京津冀三地之間的行政協調問題。”張可雲告訴《中國新聞週刊》，在中央作出促進京津冀協同發展的戰略決策後，北京市經濟社會發展空間佈局調整是必然的，搬遷市政府以解決中心城區擁擠問題也是可選方案。

在北京市將“遷府”到通州的傳聞出現後，張可雲在媒體上撰文《警惕北京市政府搬遷被市場炒作》。他在文中指出，雖然不能排除通州成為最終選擇，但今年國慶節前夕完成搬遷缺乏可信度，畢竟時間過於倉促。

張可雲認為，傳言稱“以後北京四環以裏的地區歸中央直管，北京不再投資建設，四環以外歸北京市管理”，這種無稽之言不足為信。“將北京中心城區劃歸中央直接管轄需要事先修改憲法，不經修憲便作出與首都有關的調整是不可能的。而且，行政區劃調整涉及的利益主體眾多，影響廣泛，操作成本極大，未經長期、詳細論證不可能輕率作出如此大規模調整。”

遷出還是拓展？

對於北京市四套班子搬遷至通州的傳聞，迄今為止，北京市並未給出明確的官方回應，也沒有直接否定，僅表示“要以官方消息為准”。不過，在吳殿廷看來，“可能性很大”。其餘幾位受訪專家也都沒有否認這個消息的真實性。

作為北京市官方智囊機構的北京市社科院在近日發佈的《北京公共服務發展報告2014-2015》中還提出，“有必要將更多的市直機關東移通州，以提升通州‘副中心’公共服務整體水平，緩解中心城市人口聚集壓力。”

在張可雲看來，如果搬遷屬實，從時間上看，在2017年前完成搬遷是更合理的方案。這個時間點，也與近期將發佈的《京津冀協同發展規劃綱要》的時間表一致。

京津冀藍皮書主編祝爾娟教授近期透露，《綱要》要求2017年北京的功能疏解要有明顯進展，北京必須帶頭，率先邁出這關鍵的一步。通過行政機構搬遷，打造城市副中心，同時能夠帶動相關的單位，包括公共服務，央企的事業性、服務性機構等搬遷過去。

如果按照這個時間表，北京市政府的搬遷只剩下一年半的時間，時間緊、壓力大。對於搬遷時間快速提上日程，張可雲對《中國新聞週刊》分析，主要還是京津冀協同發展提速的要求，尤其是2014年，國家主席習近平明確將北京市的城市戰略定位為“四個中心”——全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

顯然，“四個中心”的定位已經成為北京市新一輪發展佈局的頂層設計，北京市四套班子的搬遷在這個大背景下大大提速也成為必然選擇。

事實上，關於北京市的功能定位，2005年制定的《北京市城市總體規劃（2004-2020）》就已明確北京市為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，不再提“經濟中心”。但長期以來，北京市作為經濟中心的地位還是很明顯。

吳殿廷曾將此總結為首都疊加功能產生“黑洞現象”。“多年來，我國由於受京都理應樣樣第一的中央集權國家傳統觀念影響，在對首都功能的認識上，曾經長期存在著主次不分、喧賓奪主、一味追求‘大而全’的片面思想，過分強調北京既應該是全國的政治文化中心，同時也必須是全國的經濟中心和工業中心，此外，還是全國的經濟管理中心、金融中心、交通中心、旅遊中心。其多種功能的集聚程度之高和流動人口之多，舉世罕見。”

在專家看來，如何真正厘清北京市的城市功能，依然是北京市面臨的新考驗。“北京市的功能和北京市政府及四大班子的功能不同。”吳殿廷對《中國新聞週刊》解釋，北京市的城市功能是“四個中心”，但這些功能不完全由北京市政府承擔，事實上，北京市政府也承擔不了這些功能。“北京市政府的功能定位應該是服務國家首都、服務北京市民、服務北京經濟社會發展和生態環境保護等。”

吳殿廷認為，北京市四大班子遷至通州後，作為地方政府的北京市政府，這些功能不變，北京市作為一個整體，其原先的“四個中心”的定位也不變，而且可能更有利於首都功能的發揮，這恰是中央決策的初衷。“至於北京市政府服務功能的發揮是否方便，那則是仁者見仁智者見智了。”

北京大學中國區域科學協會會長楊開忠教授則對“首都核心功能”做了另一番解讀。他在近期發表的《關於規劃建設國家行政新城的政策建議》一文中提出，緩解北京“城市病”應該選擇“展都”而非“遷都”。“習近平總書記提出，北京要堅持和強化首都核心功能、調整疏解非首都核心功能，實質上表明了中央做出了‘展都’的戰略決策。”

楊開忠解釋，“展都”的關鍵在於有序疏解非首都核心功能，也就是主要有序疏解北京城市的製造業、區域性交通、物流，非國家核心教科文衛和養老等社會服務業外，還要疏解除中央首腦機關及其輔助機構以外的部分黨政機構。

在他的設想中，在組織實施北京市四套班子搬遷至通州工程的同時，要著手考慮在北京周邊合適的地點規劃建設國家行政新城。按照這種設想，需要搬遷的不僅是北京市四套班子，還有部分中央政府機構。

該選擇什麼中央政府機構從北京遷入新城？楊開忠認為韓國世宗特別自治市的經驗是較成功的範例。從首爾遷入世宗特別自治市的政府機構以管理國家經濟社會事務的內政部門為主，主要包括國務總理室、計劃財政部、國土交通部、環境部、教育部、文化體育觀光部、產業通商資源部、國稅廳、法制處等共計20餘個中央政府部門。

同時遷入的還有國土研究院、韓國法制研究院等一大批政策咨詢研究機構，以及高麗大學、漢南大學兩所高等學校。而代表國家主權的政治性機構如總統府、國會、外交部、國防部，以及代表國家高等教育最高水平的院校，則不在遷移範圍之列，仍保留在首爾。

參考類似的國際經驗，楊開忠提出的解決方案是，需要保留在北京市的機構主要有三類：一是中央黨政軍領導機關、黨中央各部門、中央外交部門、中央計劃與財政部門、中央銀行、證監會、銀監會和保監會；二是邦交國家使館、主要國際組織駐華機構；三是國家舉辦的科學研究、高等教育、新聞、出版、影視核心事業單位。三類以外的其他中央政府機構及國家舉辦的事業單位，可以考慮規劃遷入國家行政新城。

楊開忠並不贊同將國務院系統全部遷入國家行政新城，認為此舉不利於中央黨政軍首腦機關緊密聯繫。也不贊同單純強調外遷為中央政府服務的國務院發展研究中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院等政策咨詢研究機構。“由於國家舉辦的公共政策咨詢研究部門需要與其服務的政府密集‘面對面’交流，單純強調國家舉辦的公共政策咨詢研究部門遷出北京，不僅不利於有效服務政府決策，而且可能事與願違，加劇北京交通擁堵等‘城市病’。”

“遷府”的成本收益考量

將北京四套班子搬出中心城區，茲事體大。在坊間看來，對通州的利好不言而喻，但在學者們看來，從行政管理的角度看，衡量標準並不簡單。

“中央政府和北京市政府都在一起，有沒有必然性和合理性，如果不在一起，會產生哪些後果？”中國社科院城市發展與環境研究中心原主任牛鳳瑞對《中國新聞週刊》分析，“遷府”的效應首先需要從兩個維度考慮：首先，北京市政府離開中心城區，對北京市發揮首都核心功能，是利大於弊，還是弊大於利？其次，按照中國的慣例，地方行政中心一般遵循“居中而應四方”的原則，而通州位於北京的東南方向，偏居一隅，“搬到通州後，行政效率是會進一步加強，還是會進一步削弱？

而在牛鳳瑞看來，答案顯然是會降低行政效率。“從政令上傳下達的角度看，行政中心處在一域，顯然會增加距離和時間成本。”而從人本身的因素看，所有工作人員及家庭的工作生活便利性也會受到很大影響，“如果家庭生活成本過高，也會影響工作效率和積極性。”

吳殿廷也持類似觀點，“北京市現在的格局是北重南輕，西北重、東南輕。新行政中心和新機場的建設，肯定會大大改變北京市的總體格局。”但他也提醒，通州偏居北京市東南一隅，政府搬遷後，門頭溝、石景山、西城區等區縣去辦公務，必須穿城而過，帶來新的交通流；而海澱、昌平、懷柔等區縣必須繞城而過，增大了交通距離。

不過，行政機構外遷所產生的示範效應也不可忽視。在吳殿廷看來，搬遷政府肯定會帶來城市格局的改變，也會在一定程度上帶動產業和教育等社會服務佈局的調整，“北京市政府遷至通州，首先會帶動那裏的房地產業、建築安裝產業；政府完全遷過去後，那裏的社會服務狀態也將同步得到完善，包括基礎教育、公共交通、咨詢、醫療、通訊、金融服務等，都會成為北京市域內最好的區縣之一，這本身就構成北京市相關功能疏解的一個方面。而且因為有這些改變，其他方面的疏解也會因此加快。”

對於河北和天津的利好也不言而喻。吳殿廷對《中國新聞週刊》分析，對於河北來說，與通州比鄰的地區，諸如三河市、大廠縣和香河縣等，都將得到一定的發展帶動，廊坊與北京一體化將加快實現。而燕郊一帶，將與北京市連為一體，也將進入喧鬧和繁榮的階段，“天津也會受益，特別是隨著京津之間通道的進一步完善，京津之間的同城化將更加明顯、有效。”

從京津冀的大格局看，北京的向東、向南發展，會使京津冀之間的融合、局部區域的一體化進入加速和加強狀態，這顯然也是中央推動北京新行政區落地通州的一個重要考量。

但在吳殿廷看來，在搬遷的過程中，會遇到很多具體問題。首先是巨大的建設成本，必須通過恰當的途徑才能解決。解決的辦法，一是原有房地產估價與拍賣，二是中央財政的直接支持。其次可能是北京市政府公務員及其家屬的抵觸情緒。“這是人之常情，可以理解。在市內核心區，各方面條件都是現成的，上學、上班很方便。公務員到新區上班後，難免東奔西跑，甚至可能要麼‘拋家’要麼‘舍業’。”

“政府機構的搬遷，和企業的搬遷是完全不同的。”牛鳳瑞認為，政府機構的搬遷完全是行政決策，所有的成本需要財政來承擔，而企業搬遷可以通過市場行為來分解成本。

“規劃不能太理想化”

對於疏解的實際效果，牛鳳瑞也持謹慎態度，“北京市四套班子搬遷，所達到的疏解效應，通過其他渠道，也未必不能達到。”

張可雲也對《中國新聞週刊》提出了類似看法，“北京市委市政府兩個大院，如果搬遷，也只能疏散2萬多人。但這兩塊土地的未來用途，最大可能性是用作商業地產開發，商業地產的人口密度將遠遠超過政府機關的人口密度。”在他看來，如此一來，不僅達不到疏解效果，還可能會增加人口。

張可雲和牛鳳瑞都認為，非首都功能的疏解，對於機關事業單位而言，更現實的方案應該是控制增量，而不是疏解存量。“即使要調整，也最好是北京市域範圍內，從中心區調整和置換到郊區，而不是一定要從北京疏解到外省市。比如醫院，面對的人群只是有就醫需求的人，完全沒必要在中心區域。還包括大學，更需要的是一個安靜的教學科研環境，地處鬧市也沒有太大意義。這樣調整的阻力會小很多。”

京津冀協同發展規劃，首當其衝的是疏解，而疏解中的難度和其中的利益衝突，早已不言而喻。吳殿廷說，京津冀的協同發展，此前曾有多個版本的規劃，有的規劃頒佈了但未得到很好實施，如京津唐國土規劃；有的規劃雖然頒佈了，但基本上沒有得到實施，如吳良鏞院士主持的大北京規劃等；有的規劃做過很多年，有過無數次論證，但最終“胎死腹中”，不了了之，如中科院地理所主持的規劃。“從規劃到實施的過程，實際上是越來越退步。這次由中央出面，強勢推進，但也很難縱橫捭闔。”

“在制定規劃的時候，不能把期望值定得太高，否則實際做起來會有各種掣肘。”牛鳳瑞坦言，以人口規劃為例，北京市2004年總體規劃中，希望在2020年將人口控制在1800萬，但實際卻提前十年超過了2000萬人口。“這種規劃的前提是人為認定的，但最後實現不了，導致政府規劃的威望成為笑話。”

北京市已啟動“十三五”規劃編制工作，牛鳳瑞是規劃編制專家咨詢委員會成員之一。他透露，北京市新的人口規劃調整為：到2020年將北京市人口要控制在2300萬以內。但在他看來，北京市人口上限可能是3000萬。“城市的發展，有時候是不以人的意志為轉移的。否則的話，地方政府的壓力會非常大，行政資源配置的空間也會大大壓縮。”

“城市更新，一方面功能在往外疏解，另一方面，北京市四環裏的棚戶區和舊城區改造還在推進，實際就是加高加密。”牛鳳瑞認為，城市更新時時刻刻都在進行，這個過程還要持續幾十年。

在他看來，由於歷史和現實錯綜複雜的因素交織在一起，北京市已經形成了教育、醫療、公共服務等優質資源的集聚，這必然帶來人口的集中，短期之內很難徹底轉變，更不太可能成為國外一些單一政治中心功能的首都模式，現在唯一現實的途徑是控制增量，“如果對北京未來的期望值過高，可能只是一種美麗的空想。”

（閔傑／文）