儘管尚未有正式官方消息傳出，但北京市將通過疏解非首都功能，為這座過度膨脹的行政中心瘦身已成定局。

“首都”或“京城”的本意，無不和規模大、人口多，市井繁華有關，“首”是“第一”的意思，“都”是“功能集中齊全”之意，而“京”在古代則是“高、大”的意思，因此古代不論中外，首都往往同時是政治、經濟、文化中心，並且是人口最多、規模最大的城市。

但這種“大而全”的模式在古代就已凸顯很多副作用，如人口過度膨脹導致物價飛漲、治安惡化、物資供應困難，“長安居，大不易”和“五陵惡少”等歷史名詞，以及從唐代到明清，長安、開封、北京等都城一次次因運河被切斷導致糧荒的記載，都表明首都過大、功能過全，未必都是什麼好處。

進入近現代，圍繞首都功能的討論和實踐更加豐富多彩，各國首都的選擇也變得“百花齊放”，各走各路。

繼續“大而全”

一些國家、尤其老牌國家的首都仍然走“大而全”的道路，首都就是全國最大城市和政治、經濟、文化中心。

比如英國和法國，自中世紀至今，首都除戰亂等特殊、短暫時代，一直“定居”在本國最大城市——倫敦和巴黎，其中巴黎市區人口逾225萬，整個大巴黎都會區則達1229萬，平均5個法國人就有一個住在大巴黎，全國GDP的1/4由大巴黎地區貢獻，甚至法國的高速鐵路系統也以巴黎為中心向全國輻射。而倫敦大都會區總人口多達2100萬以上，占全國總人口12.5%，同時具備政治、行政、文化、藝術、金融、媒體、交通等多中心功能，更是英國最新經濟突破口——創意產業的大本營。

“大而全”首都並非僅僅存在於老牌國家，事實上許多新興國家也同樣以本國最大都市為首都，並賦予“多中心”的職能，如一度穩居世界人口最多城市行列的墨西哥首都墨西哥城，市區人口近900萬，整個大都會人口近2000萬。菲律賓的馬尼拉、印尼的雅加達、新西蘭的惠靈頓、阿根廷的布宜諾斯艾利斯、希臘的雅典、意大利的羅馬、埃及的開羅、阿爾及利亞的阿爾及爾、剛果民主共和國的金沙薩，伊朗的德黑蘭，伊拉克的巴格達……這些遍佈世界各大洲的“大而全”首都一面忍受著大都市與生俱來且愈演愈烈的“都市病”，一面繼續擔當著自己“多中心”的職能。

“大而全”首都的形成並非一概而論。

許多這類首都在歷史上就一直是該國最大都市和政治、經濟、文化中心，其地位從未動搖，在本國甚至外國人心目中，也是所謂“當然首都”，人們很難想像、或從感情上很難接受將首都和另一座城市的名字掛鈎，如難以想像英國的首都不是倫敦、法國的首都不是巴黎、墨西哥的首都不是墨西哥城、意大利的首都不是羅馬、埃及的首都不是開羅……事實上法國、墨西哥、意大利的歷史首先便從巴黎、墨西哥城（特諾奇提特蘭）、羅馬的城邦史開始。這類“大而全”首都歷史積澱十分深厚，遷都或分散首都職能的努力很難推進，個別特殊時期會有一些政府並非定都“大而全”首都，如法國古代曾遷都奧爾良，現代曾有過維希政府，意大利也曾有建都於羅馬以外的政權，但這些政權或被視作僭偽，或竭力爭取“還都”，最終仍回到“大而全”的路上。

有些“大而全”首都的形成，則有濃厚的人為痕跡。

比如日本，歷史上並不存在“大而全”的都城，在幕府時代由於天皇徒具虛名，幕府獨攬政權且刻意排斥商業中心於都城之外，往往出現行政中心-商業中心分離，或文化中心-行政中心-商業中心三足鼎立的局面，首都遠非最大城市。如今的首都東京直到15世紀還是個人煙稀少的荒涼小鎮江戶，經過太田道灌的苦心經營才初具規模，又因德川家康的移居於此得到進一步發展，並在德川幕府時代成為事實上的“准首都”（幕府所在地），但江戶既非真正首都（天皇所在地是京都），也非最大城市和商業中心（當時在關西的大阪），直到明治維新後，天皇移居江戶並改名東京，這裏才在短短幾十年時間裏膨脹為日本人口最多、規模最大、經濟最發達的城市，和“大而全”的新首都。

又比如莫斯科，這裏歷史上是莫斯科公國及沙俄的首都，當時曾是“大而全”的典型，但彼得一世渴望獲得出海口，在戰勝瑞典後於涅瓦河口的一片荒地上建立起新首都聖彼得堡，俄國的“大而全”就從莫斯科變成了聖彼得堡。等到蘇聯建立，首都又遷回莫斯科，這座古都又在短短幾十年內重新膨脹成“大而全”，如今已超過倫敦、巴黎，成為歐洲範圍內規模最大、人口最多、功能最全的首都。

然而它們並非後來居上最誇張的範例：西班牙首都和最大城市原本是塞維利亞，而馬德裏最初只是一座內陸的小村莊，直到卡斯蒂利亞王國遷都於此，這裏才迅速繁榮起來，並在短短兩三百年間取代塞維利亞，成為西班牙政治、經濟、文化和交通中心，如今的馬德裏都會區人口超過600萬，已儼然成為西班牙的“當然首都”。

從大到小的遷徙

“大而全”的首都即便在古代，也會有如前所述的物價、後勤、房價、治安等諸多問題，而在現當代則還需顧及污染、就業、交通、效率等方方面面，因此許多國家嘗試將首都的功能拆分，把行政中心遷徙到較小的城市去。

如巴西，最早的首都是當時第一大城市裏約熱內盧，由於地處沿海難以向內地輻射，加上功能過全，城市規模過大，因此上世紀50年代末巴西政府白手起家，在高原腹地建立起嶄新的巴西利亞城；美國獨立之初定都最大城市和商業中心紐約，後因紐約功能太多、人口太稠密，先是遷都費城，繼而在馬裏蘭和弗吉尼亞州交界處另建新都華盛頓；科特迪瓦在短獨立之初的首都是該國最大城市阿比讓，1983年遷移到內陸的小城亞穆蘇克羅；尼日利亞首都獨立時原本是最大城市拉各斯，1991年則遷徙到專門建造的新都、1976年才開始興建的阿布賈；緬甸首都原本是全國最大城市、政治經濟和航運中心仰光，2005年卻遷移到內陸新建的都城內比都；巴基斯坦首都原本是沿海港口、最大城市卡拉奇，後來則遷移到新建的內陸城市伊斯蘭堡……

由大到小的首都遷徙，往往意味著從一片白地上建設起一座嶄新的城市，這雖然勞民傷財、興師動眾，但也可以在一張白紙上從零開始，建設出一座完全遵循規劃的設計城市，如華盛頓、巴西利亞，都是這種規劃城市的典範，其特點是城市整齊，設施新穎，功能區劃分明晰，現代化程度按當時標準則是最高的，且許多標誌性建築具有象徵意義。許多這類“由大到小”的首都，新建時還進行國際招標，向阿布賈的首都市中心就由日裔設計師丹下健三完成，而整個城市中軸線和功能區則是美國IPA財團的功勞，整個城市輪廓呈新月形，象徵這裏屬於尼日利亞的伊斯蘭人口聚居區。

大到小的遷徙，目的是多樣的。

經濟、行政原因是最多的。如坦桑尼亞從最大城市達累斯薩拉姆遷都多多馬，是希望擺脫原殖民地依附性經濟的束縛；巴西的遷都，是懲於內陸開發不便；科特迪瓦的遷都不僅因為當時做出決策的總統博瓦尼就是新首都亞穆蘇克羅人，也因為該國政府希望借遷都內陸是更有力地掌控全國，並帶動廣大內陸地區發展。

地區平衡之類的考量也往往成為遷都的因素，如華盛頓就是美國獨立之初南北方“擺不平”的結果，最終只好選擇在“不南不北”的華盛頓現址建立新首都。

軍事安全需要也常常成為“大到小”遷都的理由，如土耳其共和國首都從伊斯坦布爾遷到安卡拉，是因為“共和國之父”凱末爾懲於土耳其歐洲部分版圖縮小，橫跨歐亞、離邊境不遠的伊斯坦布爾容易受到威脅；緬甸當時的軍政府遷都被認為“不宜定都”的內比都，被普遍認為有“防備外敵從海路襲擊”的用意；而巴基斯坦的遷都則帶有增加對宿敵印度防禦縱深的考量。

“大到小”遷都的構想通常都很美好，但實施效果卻參差不齊，華盛頓、巴西利亞和伊斯蘭堡等被認為是效果較好的，而亞穆蘇克羅、內比都和阿布賈則被認為差強人意。

有意思的是，遷都效果不理想也分兩種情況，一種如亞穆蘇克羅和內比都，是新首都總也無法聚攏人氣和形成構想中的新功能，如號稱“立法首都”的亞穆蘇克羅1983年遷都，直到23年後的2006年“立法所在地”議會大廈才建成交付使用；另一種則如阿布賈，是發展太快，人口膨脹太多，遷都沒多久，舊首都的“大而全”弊端就已在新首都萌芽了。

至於這類遷都最不理想的結果，則非坦桑尼亞多多馬莫屬：由於建成時考慮不周，原本2萬人的小城就已經嚴重缺水，遷都後人口膨脹到33萬，水供應更加捉襟見肘，由於沒有穩定的水源，連自來水系統都發展不起來：偌大一個首都，幾十萬人口，只有6700個小水錶，用水戶僅8900，每天自來水供應量才40000立方米，用“杯水車薪”形容毫不誇張，其結果是儘管宣佈遷都42年，但許多部委至今仍名不正言不順地留在達累斯薩拉姆辦公。

一開始就定位“單打一”

有些國家的首都從一開始就選擇小城市，其定位也只是單一的行政中心。

如加拿大聯邦成立時就由說英語的安大略和說法語的魁北克組成，多倫多和蒙特利爾分別是英語區和法語區的“大而全”，為平衡這兩派舉足輕重的勢力，新都城刻意選擇在安大略和魁北克交界處的渥太華，這座城市正好一半人口說英語，另一半說法語，既便於操不同語言的政治家合作，又可圓滿平衡兩派勢力。

又如澳大利亞，獨立前的首府是墨爾本，而獨立時墨爾本、悉尼兩座大都市人口、繁榮度和重要性不相上下，又相互競爭首都地位互不服氣，議員們在調停未果的情況下選擇另闢蹊徑，捨棄兩座大都會，另建了一座單一的行政中心堪培拉。

也有些國家選擇“單打一”式首都系不得已而為之，如前西德，原本德國首都柏林二戰後被一分為二，不適合定都，當時西德境內的大城市如漢堡等地理位置又不合適。這類“不得已的選擇”一旦有條件就會迅速“修正”，德國東西統一後東西柏林也“破鏡重圓”，大部分行政功能都遷回柏林。

比較特殊的是印度。該國獨立之初捨棄古都德裏和商業中心孟買、工業中心加爾各答，選擇在德裏附近建設以單一行政中心為設定功能的“新德里”，然而由於當初規劃欠佳，後來管理也比較鬆懈，如今新、老德裏已連為一體，“單打一”也變成了“大而全”。

一國多首都

中國早在商代就建立了陪都制，此後2000多年裏，許多朝代都有不止一個首都，國際上這種將首都拆分為多個、以分散不同中心職能的做法，也並不罕見。

一國多首都的情況也不盡相同。

最常見的，是將行政和立法、或法定首都和政府所在地拆分，前者如荷蘭（政府在海牙，王室在阿姆斯特丹）、智利（行政機關在聖地亞哥，國會在瓦爾帕萊索）、玻利維亞（法定首都在蘇克雷，政府和議會在拉巴斯）、貝寧（法定首都在波多諾伏，政府和議會在科托努）、馬來西亞（法定首都和國會在吉隆坡，政府和法院在布城）、尼日利亞（阿布賈為行政首都，拉各斯為司法首都）、斯威士蘭（姆巴巴內為行政首都，洛班巴為王宮和議會所在地）等。

將政治、行政和經濟功能拆分的情況也頗為常見，如拉各斯、阿比讓、達累斯薩拉姆都有“經濟首都”的稱號，繼續行使全國經濟、金融中心職能。

極個別國家擁有兩個以上的首都，如南非有三個（行政首都比勒陀利亞，立法首都開普敦，司法首都布隆方丹），沙特則有四個首都（行政首都利雅得、外交首都吉達、避暑首都塔伊士、宗教首都麥加）。

有些“多首都”有其實而無其名，如沙特的塔伊士、吉達實際行使外交和夏季行政中心職能，卻並無正式“名分”，波黑政府和國會所在地都在巴尼亞盧卡，但這個國家的法定首都卻是薩拉熱窩；也有些“多首都”則正相反，有其名而無其實，如貝寧的波多諾伏由於和經濟首都科托努緊挨著，實際上幾乎成了同一座城市，波多諾伏作為行政首都理應具備的功能，如政府、國會、司法機關所在地和使領館駐地，如今都已搬到了科托努，“行政首都”實際上已經徒具其名。

還有極個別“多首都”是特殊情況造成的，如以色列實際上首都在耶路撒冷，但由於國際社會不承認以色列對整個耶路撒冷的統治權，因此大多數外交使團都留在特拉維夫，且只承認特拉維夫為以色列首都。

通過設立“多首都”拆分首都功能並非總能一帆風順，有時也會一波三折，如韓國從首爾遷都世宗的嘗試曾遭遇巨大阻力，至今許多構想也未能完全實現，而日本自上世紀80年代起就多次探討拆分東京功能，設立“多中心”，但至今仍停留在紙面上。

（陶短房／文）