2015年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），強調要堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。自6月中旬以來，京津冀三地陸續發佈了貫徹落實《綱要》的新聞信息。

方案的下發顯示，這一上升到國家戰略的重大舉措開始由頂層設計轉向全面落實階段。而根據官方信息，一批專項規劃、重要政策和重點合作項目也將很快公佈實施。

升級首都的新定位

2014年2月，習近平總書記在視察北京市的時候，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能。“全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心”四個中心，並在其後召開的會議上，就推進京津冀協同發展提出7點要求，明確京津冀協同發展為重大國家戰略。

圍繞這一要求，一年多來，經過多輪討論，在今年4月30日的中央政治局會議上，審議通過了《綱要》，明確了以有序疏解北京非首都功能為核心，同時促進京津冀區域協調發展，形成新增長極的戰略目標。

近年來，在單中心、攤大餅式的空間佈局之下，大氣污染、人口擁擠、交通擁堵和高房價等大城市病，已嚴重影響到北京的國際形象和可持續發展。2013年後的一段時間，北京連續出現嚴重霧霾天，引起了輿論關注，一時大氣污染成為重大社會問題。治霾成為北京面臨的壓力。

而現實是，京津冀三省市地理相連，共處同一個生態單元。環保部披露的數據顯示，在2014年空氣質量較差的前10座城市中，京津冀地區獨佔8座。在大氣污染方面，要使北京重新獲得藍天，必然在整個區域採取統一行動。

除了將污染企業搬出北京乃至排查整個區域內的污染產業外，在北京市域內，控制人口也是這一輪調整的主要目標。

今年3月，北京提出了新的人口調控目標，即2020年控制在2300萬以內。根據5月21日北京市統計局發佈的北京人口調查報告，2014年末，全市常住人口為2151.6萬人。以當前每年約50萬人的增長量算，如不採取特別措施，要實現這一控制目標顯然很有難度。

在這一背景下，從去年開始，北京即開展了“疏散非首都功能”行動。何為非首都功能？從近日北京市市長王安順的指導疏散工作時的講話中可見一斑。他要求要分領域制定好“產業、市場、教育、醫療和行政事業單位等”的疏解方案和目標，嚴控增量資源在城六區聚集。

2014年北京市制定實施《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，關停退出了392家一般製造業和污染企業，搭建了30個產業疏解合作平臺，推進了53個產業轉移疏解項目，拆除了中心城區36個商品交易市場，其中包括一些北京人耳熟能詳甚至成為地標的名字：大紅門、動批、天意、北汽等。

根據北京市規劃委的統計，北京城區中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區和西城區的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業。

同時，在引導在京企業的外遷方面，其他較高端的合作疏散也在同時進行中。中關村與濱海新區合作在天津、河北等地設立分支機搆。2014年5月，中關村海澱園全國首個分園—秦皇島分園揭牌成立。上市企業聯飛翔科技股份有限公司鋰電池生產將落戶廊坊固安，北京航星機器製造廠將落戶廊坊燕郊。

北京市曾長期被稱為“大縣城”，囊括了從最低層的產業到國際最先進的文化技術。十多年前，隨著中國經濟的飛速發展，這個13億人口的大國首都開始急速擴張，要成為一個合理佈局的宜居城市，明確戰略定位在所難免。

副中心落地

在今年1月北京“兩會”期間，北京市長王安順曾表示，北京的功能產業往河北天津疏解，但居民特別是戶籍居民，很難疏解到河北、天津，“疏解到副中心乃至新城更現實”。並表示，要研究到底城市副中心的人口規模是多大，產業要和人口規模匹配。可以看出，其思路是將一定的北京市中心人口遷移出來，同時通過建立一定的與人口規模相適應的產業將他們留在這裏。“以業控人”的思路明顯。

早在2004年，新修編的《北京城市總體規劃》就圈定了11個新城，並要求重點發展通州、順義、亦莊3個新城，而當時的規劃專家們就曾建議在通州建設新的中央行政辦公區，打造北京的副中心。

2012年，通州確立了作為“北京副中心”的定位，提出建設現代化國際新城的目標，規劃中的運河核心區，被譽為北京“下一個CBD”。然而，除大量在建工地能引起人們對未來的期望外，最近幾年，通州仍然延續著人們眼中在整個北京各區縣中處於整體落後狀態的“睡城”形象。

客觀而言，通州與河北廊坊市的飛地“北三縣”接壤，與天津距離也較近，利於打造一個跨區域的新中心。備受關注的通州潞城鎮小營村地塊，更是已經到了北京市的邊界，與河北廊坊的三河市燕郊鎮隔河相望。

具體協同行動

從已經公佈的信息中可知，《綱要》明確了京津冀區域的目標定位，即要打造成以首都為核心的世界級城市群。這表明，北京不僅是要發揮作為首都的行政和交流職能，還將作為區域發展的領頭羊的角色。“低端”產業雖然被疏散出去，仍將發展對整個區域有輻射作用的“高端”產業。

這既是推動整個京津冀發展的產物，也是確保北京的“非首都功能轉得出、穩得住、能發展”的保障。顯然，從北京“疏散”出去的部分功能，必須要到津冀兩地去完成。

北京市的人口聚集有兩大原因，一是作為首都的天然集聚力，二是作為區域發展中心對區域內的吸附力。事實上，北京市區大量的流動人口來自相鄰的經濟並不發達的河北省。

首次提出京津冀合作至今30多年，概念幾番演變，從首都經濟圈、環渤海經濟圈、京津冀一體化到京津冀協同發展，名字的更迭中，“服務首都”抑或“提升區域發展”一直是兩條主要思路。

在這個面積21.6萬平方公里，人口1.1億人，有著兩大直轄市的區域內，一直以來，產業同質化競爭嚴重，尤其是工業與製造業企業，在京郊、天津和河北都廣泛分佈，缺乏有效協調。而由於行政割裂，終難有實質合作行動。

多年來，天津的夢想是成為北方經濟中心，但是，要想像上海成為長三角的經濟中心那樣成為北方的經濟中心，僅僅依靠製造業是不可能實現的，金融、貿易和高科技等一個都不能少，這個擁有北方最大綜合性港口、優質開發區濱海新區的直轄市，一直在努力。

6月13日上午，北京市委在傳達《綱要》的新聞稿中，強調了要“進一步統一思想認識”。而18日天津市委傳達《綱要》的會議報道中，強調“正確把握天津功能定位”，“緊緊抓住千載難逢的重大歷史機遇”，“切實加大推進協同發展力度”。24日，河北省委傳達《綱要》的會議報道，則表示這對河北來說，是“天賜良機”，必須緊緊抓住這一千載難逢的歷史機遇。

而在過去一年多時間，在一直強調的有共識的“交通一體化、生態環境保護和產業升級轉移”三方面，一些具體的行動已然在進行。

據媒體報道，2014年7月31日，北京與河北省簽署了7份合作協議及備忘錄，包括《共同打造曹妃甸協同發展示範區框架協議》、《共建北京新機場臨空經濟合作區協議》、《共同加快張承地區生態環境建設協議》、《共同加快推進市場一體化進程協議》、《共同推進物流業協同發展合作協議》、《交通一體化合作備忘錄》等。新機場，區域內快速軌道和高速路的建設，北京市內各種商貿市場的轉移，等一年來見諸報端的事件，都可以從這些有文件的名字中看出來。而曹妃甸也明確將成為北京產業轉移的重要方向，可以看到河北承接首都外移產業的思路。

為了鼓勵北京的勞動力向津冀兩地疏解，北京市人力社保局提出，津冀企業聘用北京人，社保可按北京標準。京津冀稅收分享方案也已出臺，遷出企業完成工商和稅務登記變更並達產後3年內繳納的增值稅、企業所得稅、營業稅，遷入地區和遷出地區五五分賬。

今年京津冀三省市將會同中央有關部門共同編制三省市統一的“十三五”規劃，研究制定土地利用、城鄉、生態環境保護等專項規劃。未來京津冀地區將減少新增建設用地指標，控制新增建設用地規模。在此基礎上，進行“多規合一”試點。

一系列長期存在的跨區“斷頭路”也將儘快開工連接起來。得益於“軌道上的京津冀”的巨大佈局，從北京市區到遠郊縣平谷區的市郊鐵路在規劃中將途經河北的三河、燕郊。京津冀已經成立了聯防聯控的協作小組，協作機制也基本建立，在APEC空氣質量保障以及重污染應對過程中都發揮了重要作用。

新功能區組合

6月8日，河北省推進京津冀協同發展座談會在固安縣召開。省委書記周本順、省長張慶偉現場調度京津冀協同發展有關工作。

周本順指出，要抓緊把“環京津的區位優勢”轉化為發展優勢，環京津市縣都應該建成在京津冀乃至全國有影響的經濟強市、經濟強縣，“省委、省政府寄希望於環京津市縣儘快打造成新的經濟增長極，引領帶動河北轉型升級”。其中選擇北京新機場所在地固安作為推進京津冀發展會議的召開地，並將環京津市縣的發展放到“引領”全省經濟的高度。

事實上，北京周邊長期有著大量與首都功能有一定聯繫的機構。比如，燕郊、涿州、廊坊，都有許多中央機構的派出單位，或者央企。由於房價遠低於北京市域，以及限購政策的制約，現在已有大量在北京上班的人口在燕郊、固安和涿州等地購房居住。與北京一河之隔的河北燕郊鎮，由於每天有居住在此的二三十萬人去北京市區垮省上班，更是聲名在外。

這輪影響重大的區域重整會有哪些深遠影響?最終形成的京津冀區域格局會是怎樣？

由於重點是疏散北京非首都功能，一定時間段內，北京主城區的人口會降下來。重點在於，過幾年後，人口會不會重新聚集。最好的結果是，整個京津冀能實現區域內的分工合作，形成以北京為中心的、新的組團式發展。在北京生活成本已然高居不下，大城市病嚴重的情況下，如果有鄰近區域能同時提供質量不錯的工作和生活環境，對許多人都是不錯的選擇。

這也正是《綱要》希望達到的目標。

（覃愛玲／文）