陳觀生

早前，政策研究室公佈人口政策研究報告，以專節分析本澳人口承載力問題，

政策研究室認為，本澳目前的土地綜合承載力相對較低，人口承載力存在壓力但仍有空間，因承載力非固定不變，若社會公共設施建設能獲得更好的發展，尤其是交通、醫療和養老等民生重要方面，澳門人口承載力還有提高空間。

人口承載力簡而言之，有限的資源在眾多的人共用之下，個體所能享受到的有多少。從歷史及其他地方經驗來看，人口承載力從來不是固定不變，人口承載力核心其實在於生活質量。

影響人口承載力的因素

先來分析特區政府公佈的人口政策研究報告。本澳的承載力問題非今天才有，近年社會經濟發展愈來愈好，居民對生活質素的要求提高，但長期搭車難、泊車難、住屋難等問題已引起市民怨言，現在在節假日更寸步難行，令市民更不滿。本澳城市空間越來越擠逼，居民不滿愈積愈多。因此，社會有意見認為，若政府不認真評估、規劃及適度調控本澳整體承載力和人口密度，新增的填海土地仍會人滿為患。

行政長官崔世安稱，目前本澳大約有63萬人，根據人口政策研究的初步推算結果，至2020年，本澳人口將增至約71萬，他稱未來會以此作為研究本澳承載力的基本指標。

交通擁擠、空氣污染、公共服務不足……隨著城市人口快速增長，世界上很多大城市的“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。近些年特大城市持續快速發展，對城市的資源環境、公共服務能力、可持續發展形成巨大壓力。儘管各地都明確了人口控制政策、採取了諸多措施，但受經濟增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實現控制人口規模的目標面臨諸多難題。

國際上，人口承載力的定義多達幾十種，但通常是指特定區域在資源環境狀況允許和人類正常生活可以承受的情況所能容納的最大人口規模。即在不損害生物圈或不耗盡可合理利用的不可更新資源的條件下，各種資源在長期穩定的基礎上所能供養的人口數量。而就個人來說，人口承載力：包括區域內人均建築用地，人均居住用地，人均城市綠化面積，人均文化、體育、醫療等資源情況。簡而言之，有限的資源在眾多的人共用之下，個體所能享受到的有多少。

目前國內外學者對人口承載力的測算主要從兩個方面來進行。一些學者採用地理學方法，從自然資源的限制角度來測算區域人口承載力(即按照生態學上的最小限制因數，即俗稱的“短板”來進行的)，進而提出相應的調控措施。這些研究中，最後確定的人口承載力幾乎都是以水資源這個短板為據。不過自然資源限制因數角度進行研究的技術路線存在一定的弊端：這方面的研究多是靜態的分析模式，以靜態的角度看待封閉系統中的自然資源及其對人口的影響，忽視了開放系統中資源利用的總量可調和資源使用效率存在彈性，尤其水資源使用效率可以通過技術進步和產業結構的調整有較大提高，相同數量的水資源、土地資源承載人口的能力可能有天壤之別。

還有一些學者綜合各種影響因素，用經濟學方法來研究城市人口規模問題。這些研究考慮自然地理、資源環境以及經濟就業等多方面因素，通過綜合測算來研究人口承載情況，為超大城市人口規模調控提供依據。這方面的研究雖然考慮了人口承載力眾多方面的影響因素，但對於經濟因素的研究並不具體，對於經濟因素中起決定作用的因素缺乏分析，更缺乏數理和經驗論證。不過這方面的研究促使人們認識到城市人口規模調控和“城市病”治理措施不僅要在戶籍制度方面進行控制，還要改善城市管理，加大基礎設施建設，調整產業結構。

總體而言，根據人口承載力的定義，資源環境狀況、經濟發展和就業狀況、公共服務狀況以及文化等因素共同決定了區域人口承載力和區域間的人口流動。資源環境狀況似乎在很大程度上決定了區域人口分佈的格局，但這方面的約束力已經隨著技術進步和社會經濟的發展而逐漸減弱，而經濟狀況和就業狀況對人口遷移意願、區域人口承載力以及區域間人口分佈狀況的影響在現代社會中愈加突出。同時，隨著福利社會和福利國家逐漸成為社會發展的主流形式，公共服務對人們日常生活的影響顯得越來越重要，使得公共服務狀況也成為影響人口遷移和分佈的重要因素。

因此，有學者提出：只有以就業為主的經濟因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環境等是間接影響因素，只是以就業為主的經濟因素的構成要素之一。筆者認為，這種觀點對本澳具有較大的參考意義。

按照這個觀點，資源環境狀況，與勞動力、資本一樣，是經濟發展的要素之一，某個區域的經濟發展情況是由勞動力、資本以及資源環境等方面的要素成本決定的，這些因素通過影響經濟規模和產業結構來間接影響人口承載力。直接決定了人口承載力的，是這個區域的經濟發展情況，包括了經濟規模和產業結構及其決定的就業容量，水、土地等資源是作為一種成本要素影響到人口承載力的，並非人口承載力的直接影響因素。如果資源環境狀況制約了區域發展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否採取政策措施對資源進行開發或對環境進行改善，從而改變區域人口承載力。例如，水資源的約束剛性可以通過水庫、調水等水利工程建設以及貿易導致的虛擬水轉移而弱化，美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制在成本-收益比較下採用調水措施，而以色列大力發展節水農業，也從另一個角度突破了水資源的限制。這說明，只要經濟上“划算”，資源環境對人口承載力的限制作用是可以解決的。另外，公共服務主要依靠財政資金支援這個特點決定了公共服務狀況與經濟發展和就業狀況高度相關。所以，歸根結底，經濟發展及就業狀況而非自然條件才是區域人口承載力的直接決定因素。

這個結論不僅可以解釋以人口承載力為依據所確定的人口規劃目標屢設屢破的原因，還可以解釋許多現象：例如，農業時代人口分佈與水資源狀況等高度相關。這是因為，在農業時代，表面上來看是資源環境狀況決定了人口承載力，但其實直接影響人口承載力的，還是經濟規模和產業結構等經濟因素。只不過農業時代的支柱產業——農業——高度受制于氣溫、水資源、地形等自然地理條件，所以就顯得好像是資源環境狀況決定了人口承載力。而在現代社會，只要經濟發展及就業狀況支援，沙漠中也可以發展出百萬人口以上且欣欣向榮的城市，美國的拉斯維加斯和阿拉伯聯合酋長國的迪拜都是例子。

由此分析，可以看出在資源不變的情況下，隨著勞動產出彈性和資本產出彈性的提高，人口承載力也在提高。尤其對於城市而言，人口承載力是隨經濟發展和技術進步動態發展變化的。這就證明了經濟發展及就業狀況而非自然條件是區域人口綜合承載力的直接決定因素，資源環境等只是構成以就業為主的經濟因素的要素之一，是間接影響因素。在影響人口承載力的經濟因素中，經濟規模和產業結構的影響起著決定性的作用。

市場機制令人口承載力變化

政研室指出，承載力非固定不變，若社會公共設施建設能獲得更好的發展，澳門人口承載力還有提高空間。其實這是市場機制之下，令人口承載力發生變化。

以清代中期人口超載的表現及危害與北京近年的人口數量變化狀況做對比，就可以發現市場機制在人口承載力中發揮的作用。

在傳統農業經濟體系中，人口是最重要的生產要素，在古代社會，上到統治者下到一家之主均致力於人口的增長。清代“康乾盛世”是中國古代社會發展到極致的產物。這一時期形成了空前的人口爆炸式增長，超過了既有社會生產力的供養極限，以致人口增長的積極作用為消極作用所取代，最終人口超載。唯一解決危機的方法是改變生產方式，發展工商業，即實現經濟近代化。然而，在封閉自足的體制下，不可能自生出比小農經濟更有效率的經濟運行模式。因此，當人口增長在數量上超過農耕經濟提供的供養能力之後，就只能剜肉補瘡以疲於應對時局，而它的管理效能全部發揮之後，剩下的就只有死守傳統，繼而守死。

然而，清代中後期遺留的巨大人口壓力依然存在，並一直影響著中國的近代化歷程。在人地矛盾激化、社會生產力沒有突破性進步的情況下，人口激增必然導致物價騰漲、物資短缺，從而導致人民生活日益貧困，這也是人口超載產生的直接後果。人口超載引發的人民生計問題不僅成為當時困擾統治者的主要問題，更為之後社會的動盪埋下了伏筆。

在清代中期人口壓力巨大的背景下，原本掩藏在太平盛世之下的諸多社會固有問題逐漸顯現並急劇放大。首先暴露出問題的是官場。官員為了權力與地位更加不擇手段，侵吞府庫、勒索屬下、魚肉百姓、行賄受賄者比比皆是。地方上最明顯的變化是各級行政人員嚴重冗斥，吏員階層湧現大量“文案”、“伴當”等非正式人員，這些人對百姓敲骨取髓，使下層民眾的日子雪上加霜。隨著人口數量的不斷增長，地少人多的情況愈加凸顯，地主階級為保證自身利益加緊剝削佃戶，土地兼併愈演愈烈，大批無地農民產生，移民和流民現象十分嚴重。在人口嚴重超載的情況下以求土謀食為目的的人口遷移，不可避免地與移民目標地居民發生利益衝突，即“土客之爭”，又產生了新的矛盾和不穩定因素。而流民更加具有破壞性因素。

翻看北京歷年的資料，會發現北京人口規模預測的歷史是“測不准”的歷史，北京的人口規劃已經走入了一個“屢設屢破”的迴圈。1983年出臺的《北京市城市建設總體規劃方案》提出，要把北京市到2000年的人口規模控制在1000萬人左右。”僅僅3年後，1986年北京市總人口已達1000萬。《北京城市總體規劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬人；《北京城市總體規劃(2004-2020)》提出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬。但北京市統計局發佈的資料顯示，2009年，北京市常住人口已達1755萬人。北京市人大常委會“合理調控城市人口規模”專題調研組所公佈的調查資料則表明，北京市常住人口2009年已達1972萬。可見，《北京城市總體規劃(2004-2020)》總體規劃所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬的目標當前已被突破。

專家指出，北京人口屢屢突破規劃中的承載力，按照就業環境決定承載力的理論，真正直接決定人口承載力的，是區域的經濟因素（包括經濟規模、產業結構及相關就業容量等），尤其是經濟規模和就業結構所決定的經濟發展和就業狀況。經濟規模越大，需要的勞動力越多，則人口承載力就越大。除經濟規模以外，產業結構的影響也不小。不同的產業結構，吸納勞動力的能力有天壤之別。通常來說，第一產業對就業表現為一種剩餘勞動力“蓄水池”作用，雖然第一產業表面能吸納大量勞動力，但實際上有效吸納能力有限；第二、三產業是吸納勞動力的主要產業，且當第二產業發展到一定階段後，必然帶動第三產業的發展，從而創造大量就業機會。北京幾十年來的高速發展可見，人口承載力並不是不變的，當諸如影響經濟發展與就業狀況的因素發生改變時，必然引起人口承載力的變化。

因此，只要經濟發展及就業狀況支持，沙漠中也可以發展出百萬人口以上的城市，美國的拉斯維加斯就是如此。如果資源環境等因素制約了區域的經濟系統發展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否採取政策措施對資源進行開發或對環境進行改善，從而改變區域人口承載力。美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制，在成本——收益比較下採用調水措施。同樣，以色列大力發展節水農業，也從另一個角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經濟系統發展，資源環境對人口承載力的限制作用是可以化解的。澳門回歸後人口不斷增加，其實也是回歸後經濟高速發展所產生的必然結果。

而北京的經驗也顯示，在市場經濟條件下，一個城市如果試圖以行政手段阻止人口的增長，或把人口控制在某一預期的數量以下，都是很困難的。人口壓力的解決，主要靠經濟手段、市場機制形成經濟上的“隔離牆”，區域經濟、社會發展自然會對人口的增減產生調控作用。本澳社會有聲音提出，以行政手段阻止人口的增長，以及以同樣手段對其他承載力如旅遊承載力設限，以上的事實說明，這樣做或者是徒勞的。本澳多年來的發展也證明，市場機制對人口承載力極限總有調節的作用，單從土地資源來說，10萬人口可能已是極限，但在經濟發展作用之下，透過重新利用空間、填海、向外擴散（如向珠海、橫琴等地）或者租借等手段都可以擴大人口上限。

承載力極限核心在於生活質量

人類生活水準的提高，很大程度上依賴於人口的增長和人口的聚集。過去兩百年間，人口的爆炸帶來了科技的爆炸和人類生活水準的巨大提高。誠如易富賢博士所言，過去人類大多數的戰爭是為了爭奪現有資源，但今後人類生活水準的提高主要依賴新的資源的開發，而不是競爭現有資源。而人力資源已經成為科技進步最重要的必要條件。自然資源永遠不會枯竭，而人口減少意味著開發的智力減少。

因此，對於本澳人口承載力的認識，不應著眼於承載力極限是多少，而是充分發揮市場機制本身對人口流動、人口增長的重大調節作用。

如果按照人口承載力極限的理論，中國的香港、美國的拉斯維加斯這兩座城市，乃至於日本和以色列這兩個資源嚴重匱乏的國家，根本就不適合人類生存。但全世界的人們都知道，這兩座城市、這兩個國家，卻無一例外是今天世界上最發達的地區之一！

尤其是拉斯維加斯這座沙漠之城，更是窺一斑而知全豹，拉斯維加斯建於1854年，開埠於1905年。如今的拉斯維加斯已經成為美國內華達州的最大城市，以賭博業為中心的龐大旅遊、購物、度假產業而著名，是世界知名的度假聖地之一。由賭城起家的它，已從一個巨型遊樂場變成一個真正有血有肉、活色生香的城市。每年來拉斯維加斯旅遊的3890萬旅客中，來購物和享受美食的占了大多數，專程來賭博的只占少數。在這裡，你可以找到美食、找到藝術、找到娛樂、找到一個多元化城市的所有要素。拉斯維加斯以及克拉克郡的居民人口超過150萬人，每年人口的增長率為4%，平均每個月有5000人移居到此地居住生活。拉斯維加斯是全美國發展最快的城市，這個世界上最沒有根基的地方，終於把根深深地紮下了。要是美國人缺乏想像力和創造力，拉斯維加斯可能至今還是個不毛之地的戈壁沙漠。

從歷史及其他地方經驗來看，人口承載力從來不是固定不變，人口已超過城市承載力極限的說法一直難以成立。因此，人口承載力簡而言之，有限的資源在眾多的人共用之下，個體所能享受到的有多少。任何人都希望擁有順暢的交通或者是不像其他區域那樣擁堵，都希望享受盎然愜意的綠意或者不像其他區域那樣單調，都希望適齡的子女有學校就讀，都希望享受便利的就醫條件。所以，人口承載力核心其實在於生活質量。