“澳門特區養老保障機制”14日舉行首兩場公眾諮詢專場。該保障機制旨在致力構建一個“老有所養、老有所屬、老有所為”的共融社會。人口老齡化是澳門未來人口結構轉變的一個重要趨勢。截至2014年底，澳門65歲及以上的長者為5.36萬人，占總人口的8.4%。根據預計，到2036年澳門長者人口將劇增至15.73萬人，占總人口的20.7%。

澳門養老保障機制跨部門研究小組協調員、社會工作局局長容光耀表示，為了及早應對人口老齡化對澳門社會帶來的各種機遇和挑戰，特區政府于2012年底成立了由13個政府部門組成的“澳門養老保障機制跨部門研究小組”，經過兩年多的時間，研究小組提出了系統性的澳門特區養老保障機制政策框架，以及2016年至2025年長者服務10年行動計畫的具體建議，期望透過是次公眾諮詢，廣泛聽取和吸納社會各界尤其是長者的意見，藉以完善有關的政策框架和行動計畫，造福現在和未來的年長居民。

據研究小組人員介紹，行動計畫中涉及層面較廣和影響較深的內容包括：增加澳門本地醫護人力資源的培訓、發展老人專科門診、建立療後護理系統、增設社區綜合病區、增加長者院舍宿位元和長期照顧服務名額、完善長者權益保障制度的相關配套措施、構建雙層式社會保障制度、訂立“長者課程指引”、制訂“澳門無障礙及通用設計規劃指引”、強化行人通道和行人天橋的無障礙設施，以及開展長者家居安全教育和推廣計畫等。

行動計畫還提出，設立“澳門長者日”，表彰長者貢獻，提升長者的正面形象。

作為整體社會保障體系的一部分，養老保障制度的建立與完善在各個國家和地區都廣受重視，而且也是直接影響未來社會健康發展的重要問題。預測2036年，本澳老人比例將升至百分之二十點七，屆時每五個人就有一人是長者，對未來社會發展帶來壓力，提出老齡化應對政策刻不容緩。在早前本澳人口政策諮詢期間，絕大部分亦就已經認同要以健全老齡化保障體系來應對老齡化，確保長者獲得家庭和社會支援，構建敬老、愛老、養老、助老的社會。也有意見認為，建立系統性的養老保障，有助應對老齡化，從而制訂與完善老人政策。令老人無顧慮，安享晚年，是政府必須深思及長期應對的課題。全面提升老齡人生活素質，改善老齡人健康值得支持。

由此可見，構建一個符合澳門實際需要的養老保障機制已經成為社會共識。關鍵是確定方向與關鍵性的措施。

向外延伸是重要方向

本澳地少人多，空間不足，各項社會設施的建設一貫受到制約。尤其是未來本澳老齡化加快，老年人口不斷增加，對養老設施的需求也會不斷的提高。因此，早在多年前就已經有意見提出在江門設立安老院，到最終由於制度等方面的原因而最終擱置。確實令人惋惜。如今，隨著橫琴開發，粵澳尤其是珠澳合作在政策和制度上的創新，本澳養老問題的對外合作又有新機遇。5月，廣東自貿試驗區橫琴片區掛牌新聞發佈會上，珠海市委副書記、市長江淩透露，將與澳門合作建“橫琴新街坊”，讓澳門人可在橫琴享受養老、居住、教育等服務。

其實，澳門在橫琴建社區的設想並非現在提出。澳門地域狹小，人口密度相當高，光其本身的土地已難有更大發展空間。近年，不斷有澳門人士提議希望從鄰近的珠海拿地建設社區、養老設施等。澳門全國政協委員、澳門勵駿創建有限公司聯席主席周錦輝曾經建議，澳門面積太小，在舊城重建時可讓一些居民搬到橫琴居住，可以帶動橫琴養老產業的發展。

對此，特區政府社會文化司司長譚俊榮表示，特區行政長官崔世安委派其與珠海橫琴新區負責人探討在橫琴購置土地、建設高端養老服務院舍的可行性，商談結果令人滿意。面積較大，可興建高端養老的院舍，還會設醫院、學校甚至社區等，將以招拍掛形式按市價拍賣。

但目前在內地招拍掛土地中，有土地面向澳門的企業、法人或相應組織，還沒有向特區政府出讓的先例。這樣是早前計畫在江門購地興建院舍計畫遭到擱置的重要原因，如果此次特區政府成功購得該地，政策上是突破，也是橫琴新區掛牌自貿試驗區後的創新與探索。

除了空間對養老保障的限制外，本澳養老保障的完善還有著人力資源的制約。這也是一個不容忽視的問題。

探索“逆按揭”的可行性

“逆按揭”業務俗稱“以房養老”或“住房反向抵押”，即老年人將自己名下的房產抵押，每月獲得一定的生活費，待老年人過世或者達到按揭合約規定的年限後，銀行將房產拍賣，歸還這些年的本息支出。其實“逆按揭”對本澳而言並非是新鮮事物，早在幾年前，香港進行相關研究並推出實際業務之時，本澳社會和業界就曾有過關注。本澳銀行業者認為，“逆按揭”在澳推行技術上並非不可行，但銀行獨力推出計劃有困難。業界需要研發成本，尤其是保險公司未必願意承保按揭風險；銀行亦要視乎日後市場需求。“逆按揭”在外國較流行，政府值得研究。並指出配合人口老化，“逆按揭”能提供多一個管道予長者，應付自己的生活負擔。而且，澳門約有七成人口擁有物業，有樓的長者如果原先缺乏良好退休安排，加上澳門無強積金制度，退休後積蓄可能不多，可受惠於“逆按揭”

研究學者曾總結：“逆按揭”最早起源於荷蘭，後英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、新加坡等地競相開展，發展最成熟的是美國。2006年“逆按揭”業務在香港試行，隨後在國內也逐漸提上議事日程。南京湯山“溫泉留園”的“逆按揭”業務即是國內首個公開推出的以房養老舉措。各地“逆按揭”業務的操作模式主要如下：

新加坡模式：60歲以上的老年人把房子抵押給有政府背景的公益性機構，該機構一次性或者分期支付養老金，老人去世時產權由這些機構處理，房價減去已支付的養老金之外的剩餘價值交給繼承人。

香港模式：通過隸屬於港府的香港按揭證券有限公司（HKMC）操作，60歲以上的老年人可將自己非按揭的自住物業抵押給銀行，每月獲得一筆固定的現金收入。老年人可以繼續住在原有物業，但是要承擔物業的維修保養和及時繳納物業稅、政府地稅和管理費的責任。老年人去世後，銀行出售房產補償貸款，如房產的收益高於貸款本息，則剩餘款項交給繼承人；如房價下跌，導致房產價格低於貸款本息，則由HKMC補償銀行損失。

南京湯山“溫泉留園”模式：60歲以上的孤殘老人，只要擁有南京市60平方米以上的房產，自願將房產抵押後，可以免交一切費用入住老年公寓，而房產將在老年人逝世後歸養老院所有。

傳統的按揭貸款主體是貸款銀行和借款人，而“逆按揭”業務複雜，從前面所介紹的幾種模式來看，要使該業務健康持續發展，必須由政府、貸款銀行、老年人、保險公司、房產仲介和養老機構等共同參與，明確權責、共擔風險、合力運作。這種操作模式，既可以加速房產處置效率，使銀行規避風險，同時也為老年人提供了第二種選擇管道。因為隨著年齡的增加，老年人必須更加注重身心健康，而專業的養老機構顯然更能提供周詳細緻的服務，滿足老年人的需求。

研究認為，在逆按揭的各個環節中，政府作為主導力量，主要有3個角色，分別是政策的制定者、獨立監管者和額外風險承擔者。其發揮的主要作用是制定“逆按揭”業務的政策，包括利率優惠或財政貼息、減免費用、房產稅收優惠等；對貸款銀行和仲介機構（含保險公司、房產仲介）的准入審核，篩選實力雄厚的優質仲介機構，確保服務的品質；如房屋價值低於貸款本息時，由政府承擔損失，免除貸款銀行和老年人的憂慮。另外，還可以利用政府的公信力，確保各參與方獲得公平、公正的待遇，對各方反映的問題及疑難及時予以解決，保障“逆按揭”業務的正常開展。

貸款銀行作為主貸款機構，資金雄厚，而且在老年人心目中擁有較好的信譽。辦理“逆按揭”業務，既是對傳統按揭業務的拓展，又能密切與保險公司、仲介機構的合作關係。同時，也提高了資產的流動性，在業務達到一定量後，易實現規模效應。

“逆按揭”業務的開展，與仲介機構也是密不可分的。仲介機構可提供房產評估、資訊諮詢、出售及法律公證等服務。在“逆按揭”業務開展前和執行過程中，都需要對房產價值進行評估。正確合理的評估是業務辦理的前提，也是確保各方利益的基礎；而在二級市場出售房屋時，房產資訊諮詢、交易過戶變現等也離不開仲介機構；如對高於貸款本息部分的剩餘價值進行分配時，也需要諸如公證處等部門來進行公證，避免糾紛。

專業的養老機構配套設施齊全，並有專門的醫療衛生人員照顧老人的起居。“逆按揭”業務引入養老機構，一是能解決老人退休後生活的後顧之憂，減輕孤獨感，避免突發疾病時因無人照料而貽誤時機；二是對養老機構拓展業務、提高盈利能力也有很大益處。

保險公司不但可以對抵押房屋承擔財產險，還可以承擔老年人的人身意外險。在業務成熟後，還可結合老年人的身體狀況，推出重疾等壽險品種。同時，可以充分發揮“蓄水池”的作用，通過精心設計產品，開展反向抵押貸款保證保險。即在貸款到期時，如房屋價值低於貸款本息，將由保險公司來賠付，這將大大減輕政府負擔，也可減少貸款銀行的風險。這種保險類似於香港按揭證券有限公司（HKMC）提供的擔保和美國聯邦政府對HECM產品的抵押擔保。

對於擁有房產的老年人來說，其面臨的尷尬正是擁有龐大資產的“窮人”，“逆按揭”業務可以將固定的不動產轉化為現金流，解決老年人退休後生活方面的資金顧慮。但是，正式施行起來，卻還面臨諸多風險和問題。

逆按揭的風險主要是針對銀行及政府和擔保仲介而言，包括：第一，抵押房產貶值或滅失風險，“逆按揭”業務的唯一抵押物是房產，而其價值有高有低，如果在樓市高峰期辦理“逆按揭”業務，其按揭額度必然較高，則萬一處置房產時，恰遇樓市低迷，房產貶值，很可能資不抵債，這時就需要政府、及擔保機構負擔一部分。第二，老年人長壽和信譽風險，大多數“逆按揭”業務往往只能在老年人死亡這一特定條件下，銀行才能出售房產歸還貸款，假若老年人比大多數人長壽，則銀行將承擔較大的風險，因為銀行逐月給付養老金的週期將延長，在利息滾存的情況下，“逆按揭”的貸款本息金額有可能會比抵押房產價值高。第三，資金長期佔用的機會成本風險，因為“逆按揭”業務佔用的資金時間較長，一般年限可達到十數年甚至數十年。在此期間，由於老年人無需還款，銀行無法即時收回資金佔用的利息，而是等房產出售後，按照個人消費貸款計息。因為利率是不確定因素，其上行或下行的趨勢都較難預測，且一般而言，個人消費貸款的利率低於資本市場的平均利率，因此，用將來的利率計算現在的資金佔用價值，顯然存在一定的風險。

房產擁有者所面臨的問題也為逆按揭的開展帶來影響：其一，老年人“養兒防老”等傳統觀念根深蒂固，中國是有著悠久長遠歷史文化的國家，在國人的思想中，一般都希望將置辦的房產留給子女後代。而“百善孝為先”的觀念也深入人心，一般都是由子女來贍養老人。因此，老年人退休後一般和子女共同生活，很少將房產出售。同時，“無債一身輕”的想法也不乏存在，老年人很少向銀行借款，只要日子過得去即可，對生活的品質要求並不高。

其二，遺產繼承和債務負擔問題。銀行拍賣房產後，如扣除貸款本息，還有剩餘資金，則由繼承人接收。如何公平公正分配，也是老年人費心思量的一件事。而如果售房款不足以抵扣銀行貸款本息，政府又缺乏完善的後續保障體系，需要子女負擔債務的話，則顯然有違老年人“儘量少給子女找麻煩”的初衷。

其三，房價被低估的顧慮。從控制風險角度出來，銀行對“逆按揭”房產進行評估後，一般按照不高於房價60%的比例發放“逆按揭”貸款，而對於勤儉節約的老年人來說，無疑是覺得房產被低估了，導致“虧了”。

根據聯合國的統計，65歲老人占總人口比重的7%，就進入老齡化社會。2011年澳門人口統計，65歲以上老人40000人，占澳門人口總數7.2%，說明澳門已進入老齡化社會。隨著人口的老化，老齡化已成為澳門社會經濟發展的一大矛盾。伴隨著社會負擔加重，醫療資源不足，社會保障體系不健全，人口老齡化的矛盾將更加凸現，影響社會經濟的健康和可持續發展。雖然近年來，政府在不斷的加大投入，改善長者等弱勢群體的生活，但在經濟發展的同時，通脹加劇，消費水準提高，實際上長者的的生活水準並沒有得到根本性的提高。現時本澳的長者主要是靠兒孫供養，但隨澳門社會日漸西化,倫理關係的社會價值觀念亦有所改變，子女供養退休父母的傳統勢必日漸式微。不僅如此，如今普遍存在“啃老”的情況，老年人在支援子女就業、置業後，其生活很可能陷入捉襟見肘或者無以為繼的境地。所以，長者需要額外的收入以應付日常支出，保證晚年生活。

同時，值得注意的是，本澳經濟騰飛是近十年左右才開始，而且預期未來還將繼續維持穩定發展的態勢，樓市價格的飆升也是在預期之中。現時長者所持有的房產多是早前購入，當下的價值與以往早已不可同日而語，根本不可能存在低估導致“虧本”的情況。銀行未來的風險也不會太大。正是推行逆按揭的良好時機。尤其需要指出的是，逆按揭並不是完全需要長者搬離舊屋，符合“原居安老”的社會期望。對長者的生活圈影響並不大。若配套措施足夠，當可吸引不少老年人參與。

對社會而言，逆按揭的推行不僅可以改善長者晚年生活，減低政府和子女供養負擔。對整個房地產市場亦可產生積極影響，最大的一點就是，預期可以為市場不斷提供可供交易、流通的樓宇單位。而且由於長者購房較早，也多集中在舊區，對政府而言，若與銀行良好合作，不斷回購長者按揭之房產，將來無論是推動舊區重整，還是增加土地儲備都將更為順利。

當然，逆按揭的開展，在本澳也面對諸如前面所提到的風險和困難。目前亟需要政府的支援引導和人們觀念的轉變。