陳觀生

十八屆五中全會決定全面實施兩孩政策，成為近期內地社會關注的熱點。大多數人關注如何及何時落實全面實施兩孩政策，反而忽略了政策的重點在於積極開展應對人口老齡化行動。澳門是世界上生育率最低的地區之一，人口老化問題嚴重。特區政府在早前的人口政策中提出了一些應對措施，調整鼓勵生育政策，考慮引進高端人才等，但社會意見認為仍不足夠。本澳人口老齡化問題雖然得益於外雇政策而未影響經濟社會發展，但長遠來說，本澳也需積極應對人口老齡化。

內地兩孩政策主要應對老齡化

人口紅利和改革開放，是中國過去經濟高速增長的主要原因。而近年來隨著勞動力供給減少、人口紅利逐漸消失，勞動力成本快速上升，讓企業苦不堪言的同時，亦弱化社會創新能力、降低消費能力，社會養老亦面臨巨大壓力。

在經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變之後，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水準、人口老齡化、出生性別比失調等。國內20多位頂尖人口學者歷經兩年研究指出，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。

勞動年齡人口數量逐年下降、社會養老壓力日益增大，促使人口紅利逐漸消失的中國決定抓住修復人口結構的最後“視窗期”。中國2013年啟動“單獨二胎”政策，但效果並不明顯。面臨日益老齡化的壓力，社會要求全面放開二胎的呼聲越發強烈。中共五中全會提出，為促進人口均衡發展，將全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。

市場分析人士認為，現階段全國符合全面兩孩政策條件的夫婦約有9,000萬對，即便按偏低的生育率來看，放開二胎帶來的新增嬰兒數量亦不容小覷，將在未來四年內集中釋放，每年可創造千億消費，長期亦有助於補充勞動力供給、修復扭曲的人口結構。

國家衛計委7月中旬發佈資料顯示，2014年末中國總和生育率為1.5-1.65%，略有回升，但仍遠低於實現人口平穩增長的更替綜合生育率2.1，非常接近國際上公認的1.3的“低生育陷阱”。而歷史經驗證明，所有落入這一“陷阱”的國家，都沒能再重新達到人口更替水準。因此人口生育政策越早調整，其所產生的效果就越明顯。

中國2014年0-14歲低齡人口占比16.5%，低於全球平均26%的水準；15-59歲勞動年齡人口在2011年達到峰值9.4億後開始回落，到2014年降至9.3億；與此同時，60歲及以上老年人口數量占比卻不斷攀升，從2010年的13.3%提高到2014年的15.5%，總量達到2.12億人。為應對人口老齡化趨勢，人口政策調整應未雨綢繆。

中央的十三五規劃建議提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。建議指出，積極開展應對人口老齡化行動，弘揚敬老、養老、助老社會風尚，建設以居家為基礎、社區為依託、機構為補充的多層次養老服務體系，全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支援養老服務。建議提出，堅持男女平等基本國策，保障婦女和未成年人權益，支持殘疾人事業發展，健全扶殘助殘服務體系。因此，內地實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，是未雨綢繆應對人口老齡化。

本澳人口紅利期與老齡化重疊

對於內地生育政策的變化，本澳居民雖然沒有切身的體會，但對於本澳人口政策來說，老齡化的嚴峻威脅已經迫在眉睫。

據文獻記載，1555年澳門僅有400人，到1578年達到約10,000人。1867年，澳門實施了第一次人口普查，結果顯示澳門已有8萬人口。進入20世紀，澳門人口快速增加，1927年人口達到15萬，1940年超過35萬。至1999年澳門回歸時，人口增至接近43萬。2006年澳門人口達51.34萬。根據澳門統計暨普查局2012年2月公佈的資料，截至2011年12月31日，澳門共有人口557,400人。據國際標準，一個國家或地區60歲及以上老齡人口的比重佔總人口的10%，或65歲及以上老齡人口的比重佔總人口的7%，表明該國家或地區已進入老齡化社會。據資料顯示，澳門在20世紀80年代開始進入老齡化社會。

不過，本澳同時在20世紀80年代進入人口紅利期。人口紅利是隨著人口轉變而出現的一種經濟和社會發展機會。人口紅利通常用人口整體依賴指數(或稱總撫養比，即非勞動年齡人口/勞動年齡人口×100%)來測量，即一個城市的非勞動年齡人口與勞動年齡人口之比。國際上通常將0～14歲和65歲以上的人口視為非勞動年齡人口，而將15～64歲的人口視為勞動年齡人口。通常將人口整體依賴指數開始低於50%視為人口紅利的開窗時間，而開始高於50%視為人口紅利的閉窗時間。按照資料顯示，澳門整體依賴指數從1980年開始低於50%，開始進入人口紅利期。按國際標準，一般將整體依賴指數(總撫養比)低於44%視為人口豐厚期。2000年澳門整體依賴指數為42.91%，開始進入人口紅利的豐厚期，本澳過去十多年來經濟高速發展，可見澳門正在充分享受人口紅利帶來的巨大效益。

本澳出現人口紅利期與老齡化重疊的情況，一方面，本澳20世紀70年代進入低生育水準。通常認為，總和生育率(Total Fertility Rate)在2.1～2.2左右為生育率的更替水準，表明人口數量會維持現狀。如果長期低於更替水準，則表明人口數量將呈現下降趨勢(不考慮人口遷移的情況下)。統計資料顯示，1970-1971年度澳門人口的總和生育率已經低於2.1，進入更替水準時代。如果按照很低生育率(very low fertility，TFR低於1.5)、極低生育率(lowest-low fertility，TFR低於1.3)和超低生育率(ultra-low fertility，TFR低於1.0)的劃分，澳門於1993-1994年度進入很低的生育率階段，而1995-1996年度則進入極低生育率階段。澳門的TFR在2000年進入超低生育率水準，2000-2009年的TFR都低於1.0，直至2010年才重上1.05，即平均每名育齡婦女只生育1個孩子。

另一方面，本澳20世紀80年代末啟動外勞(即外地勞工)引進，且規模越來越大。大約在20世紀80年代，澳葡政府實施引進外勞政策後，澳門外勞規模越來越大。1988年外勞僅4,393人，1989年便超過1萬人，隨後規模不斷增加。1991-1995年的五年間，外勞數字以每年30%的增長率增長，1995年達到回歸前的外勞峰值35,286人。雖然1995年後外勞規模有所回落，但是總數依然在3萬左右，一直佔澳門總人口的7%左右。事實上，外勞已經成為澳門人口中的重要組成部分2003-2008年澳門外勞年增長率達到27.26%，其中2006年的增速達64.21%。2008年底澳門外勞人數達9.22萬，為歷史新高。2006年外勞人口佔澳門總人口的比重首度超過10%，達到12.6%。2007年和2008年外勞人口佔澳門總人口的比重分別達15.83%和16.78%。2009年和2010年因國際金融海嘯影響，外勞比例分別回軟至13.82%和13.73%。

從勞動力來看，在澳門生育率低迷的情況下，引進外來勞動力成為必由之路。也是本澳過往十多年經濟得以持續高速發展的重要因素之一。據有關研究，以2009年的人口結構和規模為基礎，假設澳門就業崗位保持1992-2009年的平均增長速度，再假設勞動適齡人口的勞動參與率為64%(發達國家的平均水準)，且失業率控制在4%，計算出澳門的人口承載力應該介於73～75萬人之間，此時外勞介於8.3～8.7萬人，不含外勞的撫養比介於45.60%到62.36%之間，含外勞的撫養比介於37.74%到50.38%。這個撫養比正好處於人口紅利和人口負債的中間期。也就是說，日後制訂人口政策的其中一項工作，便是調整人口規模和結構，主要是外雇政策，以保障人口紅利的持續。

生育政策難解人口老齡化

與人口規模迅速增加形成鮮明對比的是，澳門的土地面積增長有限。雖然單純從陸地面積變化趨勢來看，從1910年到2010年的100年間，澳門陸地面積翻了一番多，但是與快速增加的人口規模相比，土地面積的增加顯得杯水車薪，使得澳門成為世界上人口密度最高的地區之一。自1950年以來，整個澳門地區人口密度一直徘徊在每平方公里1～2萬人，部分繁華地區更是達到每平方公里4～5萬人。如此高密度的人口聚集對澳門的自然資源、能源和公共資源以及基礎設施等都構成沉重的壓力。更為重要的是，澳門經濟發展的迫切需要和建設“世界旅遊休閒中心”的發展定位對澳門的人口規模和結構提出新的要求，這客觀上會加劇澳門人口與自然資源、能源和公共資源以及基礎設施等因素的矛盾：一方面經濟快速發展的需要客觀上要求澳門人口規模適度增加，然而，由於澳門土地資源和公共基礎設施以及公共資源的拓展能力相對緩慢，人口承載能力面臨經濟快速發展的挑戰；另一方面，世界旅遊休閒中心的城市功能定位又要求澳門保持適度的人口規模，以保證城市適宜居住。

政府在人口政策框架諮詢文本中，曾表示要“積極考慮各項鼓勵生育的措施”。本澳近幾年經濟騰飛，收入中位數逐年提升，加上實行低稅制、十五年免費教育等措施，表面看有足夠條件推動生育率提升。但有傳媒指出，除了少部分夫妻決意選擇“丁克”，大部分不願生或選擇只生一胎者，問題在於經濟負擔和照顧責任。首當其衝的還是居住問題，學者建議加強通關便利，分流至珠海居住，但難道讓幼兒都成為跨境學童？置業夢難圓，連居住的空間都無法解決，傳宗接代點樣成為人生的優先考慮？

人口政策研究報告對本澳8個範疇政策提出建議。在住屋保障方面，政研室提出建立土地儲備制度，建議立即著手調研現有土地資源，完成閒置土地及可用作興建公屋的土地分析，製作全澳及政府擁有土地的清單，作為日後建立土地儲備的依據。報告建議盡快完成都市更新的立法，成立專責處理機構，更好利用舊區資源；盡快出臺與城市規劃有關的土地分類和規劃標準，加緊城市總體規劃及細化規劃。這些措施都是針對居住問題，但對於鼓勵生育的效果尚待檢驗。

住屋之外，生活環境、醫療、教育等社會條件不配合，鼓勵生兒育女只會徒勞無功。如僅是撲托額，已令家長們頭痛不已。還有接續的入學、升學等問題，亦足令人卻步。去年當局為解托兒難，下半年未經諮詢貿然推出“社區保姆”方案，惟最後不了了之。

有意見認為，針對低生育率，一些國家和地區實行不同鼓勵生育政策，除了提升生育福利，還有更多關於社會配套的改善，改變傳統家庭男女分工的結構，促進兩性平權的社會推動等，是非常全面和人性化的生育福利構想，本澳可以學習參考他們的做法，提升生育率。

有社會人士建議，靈活的工作安排也是鼓勵生育、履行父母照顧天職的前提，例如五天工作周、為育有幼兒的僱員提供彈性上下班時間等，讓僱員可同時兼顧工作和家庭，也有助激發他們的生育願望，是緩解人口老化加速的治本之法。

但不可否認的是，本澳是生育率僅一點一五，即平均每名婦女一生只會生一胎，遠低於正常生育率的二點一。即使再多的鼓勵生育措施，也一時難以解決迫在眉睫的人口老齡化問題。

養老難依靠外僱需未雨綢繆

衡量一個社會的人口負擔，常用老年撫養比和少年兒童撫養比（每百名勞動人口須撫養的長者和少兒），縱觀澳門近五年的少兒撫養比，由○九年的十六點二下降到十四，老年撫養比三年來由九增至十。特區政府政策研究室主任劉本立表示，現時總撫養比率為24.7%，老年人口撫養比率則為10.5%，預料10年後會上升逾1倍。按此速度發展，澳門人口“資不抵債”恐不遠矣。

有意見提出，本澳有3個途徑優化人口結構，應對人口老齡化帶來的問題。首先要注重引進高端人才，提高人口素質，包括建立柔性人才引進機制，通過多種開放型的方式來實施引智項目，逐步提高高端人才佔遷入人口的比重；優化專業移民政策，根據澳門產業發展需要，以優惠政策，吸納更多外地專才來澳定居。其次要優化人口年齡結構，提高生育率水準，包括針對性地鼓勵高教育水準育齡婦女生育外，還可透過針對性的吸引年青的高知識型、技術型移民的優惠政策，引進更多年青的高端人才，並以政策鼓勵其生育下一代，這既可優化本地人口的年齡結構，亦可作為提高澳門生育率水準的措施之一。其三，外勞政策已被實踐證明是有利於澳門經濟發展的有效人口政策之一，應加以完善而不能輕易收緊或廢除。澳門之所以能取得與其資源不相稱的驕人成就，原因之一就在於有效利用外部資源，包括外部的人力資源。從數量比例上看，澳門的外勞主要是中低端勞動力，從事的多是本地人不願從事或較少從事的工種，並不存在“搶飯碗”的問題。在本地明顯存在勞動力缺口的情況下，澳門仍有需要適度增加外勞規模，引進緊缺型和職業技能型勞動力，以填補本地勞動力的不足。由於引進的外勞一般偏重於青中年人士，還將有利於紓緩澳門的人口老齡化問題。

本澳過往10多年經濟高速發展，不可否認外雇政策起到了十分重大的作用。也令本澳的人口老齡化問題得到了極大的緩解，甚至可以說，本澳現時羨煞旁人的各種福利特別是養老福利，當中也有著外雇的貢獻。人口政策研究報告指出，本地勞動力市場總需求與居民勞動力供給差距愈來愈大，去年差額 22.6萬人。

不過，對於外勞，澳門社會普遍存在著矛盾的心態：一方面需要外勞彌補本地部分行業或工種的勞動力不足，以推動澳門經濟發展和產業升級，另一方面又擔心外勞衝擊本地勞工的飯碗，主張澳門就業政策應體現“兩個優先”：一是本地勞工就業優先，二是外地勞工退出優先。也就是說，如果有就業，一定要優先給本地勞工；如果有裁員，一定要優先裁掉外地勞工。

在本澳經濟發展尚領先區域其他地方時，還能提供的薪酬吸引源源不斷的外雇，而近年隨著內地也面臨勞動力緊張情況，區域內其他地方的薪酬水準也不斷上漲之下，未來本澳能否繼續吸引大量外雇來補充勞動力的不足，或將有所疑問。假如缺少了大量源源不斷的外雇補充本澳勞動力，而本澳自然增長人口未能實現更替，本澳經濟發展所受影響是可以想像的。

根據預測，在保持現行政策之下，未來澳門人口紅利在2031年前仍算豐厚，但趨勢上已日漸走弱，預計在2026年之後進入人口紅利的淡利期。預計在2031年以後，即使有外雇的補充，澳門人口也將進入人口紅利負債期。

目前澳門已經進入老齡化社會，預計未來澳門老齡人口將持續增加，且呈現高齡化趨勢。這意味著老齡人口越來越多，社會的老人撫養比加大，政府要投入更多的資源去撫養更多的老人；而且老人的壽命會提高，撫養老人的時間更長。可以預計，養老保障和養老福利壓力將會持續增大。目前，澳門的老人院舍不能滿足實際需求，而且養老保障體系尚未健全。在這樣的情況下，養老問題將是未來澳門社會的突出問題之一。

中央面對人口老齡化問題，及時調整了生育政策實行全面二孩政策，亦提醒本澳在人口老齡化問題上要未雨綢繆。首先，建立科學的人口監測指標體系，對人口規模、素質、外勞、老齡化等方面的全面監控和預警機制；其次，持續跟進和評估人口規劃和政策落實執行狀況，適時預警及修正；第三，向社會普及人口知識，提高居民對澳門面臨的人口敏感問題的認知。如何善於化解居民對外雇政策的複雜心態下，科學制訂外勞政策，平衡外勞引進和居民就業，無論是今天抑或未來一段長時間內，都將是特區政府需要面對的一大考驗。