再談本澳諮詢組織的重組和整合

經過多年醞釀之後,行政長官在明年度施政報告中明確提出“穩步推進各個範疇諮詢組織的重組或整合,拓寬居民參與公共政策制定的管道。根據政府訂定的規範,按步就班跟進社會人士成員任職諮詢組織的數量及任期”。按理說,整合諮詢組織是一直以來社會的重要訴求之一。但政策公佈後,澳大法學院教授駱偉建卻指出改革諮詢組織的重點不在於此,“幹得好,讓他繼續幹有何不好?對政策連貫性也是好事”;關鍵在乎獲委任的人士是否具有相關的專業知識,以及委員是否可以代表多方意見、平衡利益。不得不說,駱教授的觀點的確有道理,是在從本質上對諮詢組織的作用提出要求,而適度放寬了對組成諮詢組織的成員性質和規則的要求,儘管人員構成是表像,諮詢組織的工作成效是實際。但從政府施政角度而言,似乎由表及裡,逐層深入更符合客觀規律。

筆者認為,結合當前本澳的社會現實,本澳的民意收集形式多種多樣,但是真正具有代表性的一是政府公開諮詢、二是透過諮詢組織這種近乎“官方”的架構進行,當然一些大型社團以及媒體亦在民意表達方面發揮著重要作用。不過,在公開諮詢被普遍認為瑕疵仍存的情況下,諮詢組織的運作和作用發揮,在民意收集上作用就更加顯得突出。

資料顯示,現時政府約有四十個個諮詢委員會,其中二十八個在回歸後成立。與臨近地區相比較,絕對數量上並不算多。而且也不能否認,諮詢組織的建立,對擴大社會政治參與度,逐步推進民主政制的確發揮了不少作用。只是由於運作的透明度不足、人員組成的重疊、功能發揮的制肘等原因,才使得諮詢組織這一近現代澳門公共行政中一直以來的一個設置無法適應社會的發展,展現出應有的活力。所以,當前和未來應該重點關注的是如何從根本上理順各種影響因素,使得各個諮詢組織真正發揮實效。

政府決策諮詢是依靠“外腦”的力量,通過領先水準的專家研究分析,掌握特殊領域的全面知識,為政府決策提供解決現實問題和長遠戰略問題的創新思路和有效對策措施,通過非常專業的眼光提供不同領域的重要歷史資訊、專業技術資訊、市場動態資訊和國際環境變化的資訊,支援政府在立法、行政和執法各個環節的重要決策工作。而為實現各種諮詢而設立的組織,在西方發達國家一般被稱為“思想庫”,現今其已成為“現代國家決策鏈條”上不可缺少的一環,它的發展程度和在現代社會中所起的作用往往是衡量一個國家總體發展水準的重要尺度。20 世紀以來,隨著現代化大生產的發展,政府決策活動日益複雜化,傳統的經驗直觀型決策早已無法適應決策複雜性要求。政策諮詢組織及其成員在政府決策領域扮演著愈來愈重要的角色,成為政府決策科學化、民主化的主要推動力量。

對於政策諮詢組織的定義及職能,因國家和社會不同而不同。簡而言之,政府諮詢組織是為社會決策層提供資訊搜集、諮詢建議、調查研究及方案論證,以輔助決策的組織。一般認為,政策諮詢組織大致可分為以下三種:一是純官方型政策諮詢組織(本澳各類諮詢委員會多屬此類);二是教學與學術相結合的半官方型,如各專業研究會、學會以及其它社會團;三是民間政策諮詢組織。當今社會,隨著決策理論的發展和決策科學化民主化進程的不斷推進,政府的決策程式也更加完善。在涉及重大事務的決策問題上也更加重視決策前的諮詢工作,以便進行系統的分析和慎重的選擇。而政策諮詢組織和諮詢人員所進行的諮詢工作貫穿於整個決策過程的始終