陳觀生

新一年度的特首施政報告，普遍評價是四平八穩，社會關注到的問題基本涉及，不過有些內容篇幅有所不同。當中近年每年施政報告均較受關注的官員問責制度，今年似乎聲音有所減弱。原因在於，或許新一屆政府團隊上任後，與市民確實有一段的蜜月期，新任官員讓人看到用心做實事的印象，加上今年來涉及官員責任的社會問題相對較少。但行政能力不足的表現仍難令市民滿意，真正落實官員行政問責，提升公共管理能力和水準，仍長期是對特區政府施政的考驗。

本澳一直存在問責制度

有關澳門官員問責制度，學者及社會各界人士提出的論述可謂汗牛充棟。但其中有一個令不少人忽視的事實：本澳一直存在官員問責制度。

首先，要明白官員問責制是怎樣的制度？據行政學理論，所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責任的一項制度。不僅是要因不當行為要擔負起應承擔的行政責任，更應該要擔負應不當行為引起的法律責任。不難看出，權責關係清晰是官員問責這項制度的前提。按照行政法的相關理論，可以得知，官員做出的行政行為是被授權者作出的，應當以“誰作為誰予以負責”的大原則下，由被授權者獨自承擔法律上的責任和行政上的責任。其實質是通過各種形式的責任性約束，限制和規範政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，這是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

其次，在澳門，從澳葡時期開始，但凡官員，即使是科、組級官員都是實行定期委任制的，而非職位常任的公務員。雖然不少官員在出任官職前擔任公務員職位，其出任官職後，原來的公務員職位得以保留，如果官員任期屆滿後不獲續任，則返回其原來的公務員職位。至於原本即非公務員出身者，卸職後則與政府的雇傭性聯繫中止，現實中，此類官員所占比例較小。與此同時，獲委任官員須從具許可權的上級獲得授權行使其職務。

沿襲澳葡政府制度，加以修改和重新訂立，現時澳門有針對政府官員的規範散見於各大法律、行政法規以及行政長官批示中，  目前與“問責制”有關的法律、法規主要有三大類：a. 主要官員“問責制”方面的法律。主要體現在《澳門特別行政區主要官員通則》、《澳門特別行政區主要官員守則》的規定；b. 領導和主管人員問責方面的法律。主要體現在《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》、《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》的規定；c. 《澳門公共行政工作人員通則》中的相關論述中，定期委任方式任用的領導主管人員屬於公務員和公共行政工作人員的範疇，要遵守《澳門公共行政工作人員通則》的相關規定。

其三，顯然，澳門的官員身份是與內地黨政官員所具有的公務員身份不相同的，同時也與香港文官制度下政府官員被賦予公務員身份的情形有所區別。因此，當2002年香港特區推行高官問責制，必須先將原屬公務員編制的政治官員脫離公務員編制序列，改以合約形式聘用，並規定問責官員的任期不超過委任其的行政長官任期，從而為實行高官問責制創造條件。

關於“問責制度”，澳門社會上有“高官問責制”跟“官員問責制”兩種聲音。但有學者指出，“官員”已經囊括有“高官”，也不應該做如此的分類，也沒必要這樣的分類。根據上述的法律法規，被列入問責範圍的主要官員與《澳門基本法》第50條所規定的由行政長官提名並報請中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計九人。“領導及主管”官員指的是“在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員”，其中，“領導官職”包括局長、副局長；“主管官職”包括廳長、處長、科長。而香港方面所謂的問責制度也就僅僅指的是“高官”。單從被問責主體的範圍看，在澳門，科長級以上的政府官員都被列為問責對象，相對於香港而言，問責範圍更為廣泛。

其四，本澳一直存在官員問責實踐。有本澳專門研究行政制度的學者認為，從官員問責的實踐看，從澳葡時期以來澳門政府的領導及主管人員在紀律程序方式適用《公共行政工作人員通則》的規定，從而將按照該法律規範對官員追究不遵守義務的責任視作為問責，澳門的官員問責實踐顯然早於專項性的官員問責制度。事實上針對官員（包括“主要官員”、“領導及主管”）問責的專項性法律規範是近年才制訂實施的，特區政府成立以來，回應社會對官員問責制的呼喚，於近年陸續修改與新訂了多個與官員問責制相關的法案，以圖填補與完善原有問責制法律規範的空白與缺陷。儘管如此，如何建立與行政主導制相適應的官員問責制度仍然處於探索之中，問責法律體系也處於建構之中，因此，從與官員問責制度相關法案生效後的社會反應，以及既有的法律實踐，尤其是2009年《領導及主管人員通則的基本規定》生效後官員問責情況來看，澳門特區官員問責制度建設在取得進步及成效的同時，尚有進一步完善的空間。

本澳社會期望政治問責

一直以來，關於要求完善澳門官員問責制的聲音不絕於耳,早前的如“墓地門”、“巴士監管漏洞門”事件、“公天有線爭議事件”政府不作為等，較近期的如審計署批評的幾個政府部門等，無不是引發了澳門坊間對“官員問責制”的熱烈討論。

一般說來，官員問責制大致上可分為政治問責制與行政問責制。在不同的國家（地區），兩種問責制度往往是分開運行的。政治問責制的問責物件是政治性官員，而問責形式是承擔政治責任，至於行政問責則由公務員制度來規範。比較起來，不難看出，澳門特區官員問責制在問責對象、問責範疇與責任類型等方面，顯現出政治問責制與行政問責制兩種制度的混合特徵。

澳門特區的政制特徵是行政主導，行政長官以及政府官員並非由立法會選舉或任命的，因此，無法直接套用代議制政體的問責制度。澳門實行行政授權制度，特區政府各層級官員的權力蓋源自于行政長官。主要官員是由行政長官提請中央政府任命的，因此，行政長官對主要官員負有監督的責任，而局長級的官員是由行政長官直接任命的，行政長官對其負有直接管理的責任。即使是局級以下官員，其權力同樣是經授權而獲得的，即由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員。可以說，正是這種層層授權的制度，使得行政長官對政府各層級官員都負有問責義務。

學者指出，這種官員問責制的混合特徵是與澳門政府官員的委任與授權方式及任期制度密切相關的。澳門官員都是實行定期委任的，當一個人（無論其原來的身份是否為公務員）被委任為科級以上官員時，他行使其職務所需要的權力是上級官員以正式文書授予的，而不是由法律規定的官員職務本身應該具有的，換句話說，其行使的權力是授予權力，而不是職位權力。

由於制度安排上的原因，澳門“問責制”不同於香港特區推行的高官問責制。澳門官員的問責，主要屬行政性質。在香港，問責官員必須先脫離公務員編制，改以合約形式聘用，並規定問責官員的任期不超過委任其的行政長官任期。但在澳門，問責官員被問責的形式主要是行政性的。澳門官員不需要向立法會交待，“問責制”實際上只須向上級官員負責。一級級推上去，最後只須向特首一個人負責。

由於一般官員只須向上級官員負責，上級官員評核下屬的工作表現都較為主觀。為了安撫下屬，同時避免惹禍影響自己的仕途，上級官員評核下屬大致都是“十分滿意”，比例占九成以上。因此，現有的評核制度不能發揮應有的作用。

不難發現，在澳門被問責官員具有政治性身份，其不同於常任制的公務員，而被問責的內容與形式卻主要是行政性的：一方面，官員不向立法機關問責，而向行政首長負責；另一方面，官員的責任範圍較為寬泛，包括一般義務與特別義務所涵括的紀律責任、行政責任、財政責任、民事責任、刑事責任，以至主要官員的政治責任，其中，相當部分是與公務員一致的，某種程度上類似于高級公務員而非政治性官員的責任範疇，況且，即使官員被問責到免除職務的程度，對於絕大部分官員來說，其仍然可返回原來的公務員職位。

需要說明的是，雖然法律規定特區政府各層級官員向行政長官問責，卻並沒有排除行政長官之外的機構、團體或公民等社會主體對政府官員的監督權。實際上，問責權的專屬性不等於監督權的排它性。對於問責官員，除了行政長官具有管理與監督權外，立法機關、司法機關，以及媒體、社團、公民個人都行使監督權。

而本澳社會對於問責制的瞭解，更多原於香港的高官問責制度。根據對於香港制度的論述，“問責制”的主要特點如下：從民選中當選的國家首長親自選出合適的官員來負責各項事務；當政策出現失誤時，那麼首長必須向相關的官員問責（究問責任），而犯錯的官員將要離職（引咎辭職或被解雇）以示向首長當責（承當責任）；如果政策失誤過於嚴重的話，首長便須接受其他官員和市民的問責（究問責任），而自己須下臺以示當責（承當責任）。

問責制與西敏制下的責任政府制度（或譯“問責政府”制度）類似但稍有不同：香港政治學中的“問責制”適用於與香港類似的行政首長制政府。西敏制下的政府政治官員由民選議會選出，並對議會負責。政策失誤時，由議會向相關政治官員問責，如問題嚴重（不論官員個人是否有錯）官員都應離職（引咎辭職或被解雇）以示向議會負責。

香港的“問責制”實質是一個政治任命制度。行政首長有權按其意願邀請各界的專才學者、智庫高層、選舉幕僚、商界翹楚等進入內閣獻策謀計、協助管治，當時董特首引進此制度以建立自己的管治團隊。政治任命的高官直接參與決策過程，從而加強各高官與其直轄部門的溝通和協調。所有司長和局長職級由公務員職位改為以合約方式聘任，並須為過失負上政治責任，即需要“政治問責”。

“政治問責”是道德、政治和治理學中（包括人力資源管理中）的概念，意即在社會、政治或管理關係中的責任、擔當、罪責的分配，及對情況作出解釋的責任。也就是說，某官員其行為或者與犯罪或貪汙等均無涉，但因為民眾對他已失去信任，所以他便黯然下臺。

從上述分析可見，本澳過往及現行的官員問責，雖然是行政問責和政治問責的結合體，但真正實行的基本是屬於透明度有所保留的行政問責，而社會的訴求和期望是具有高透明度的政治問責。

問責制有效落實在於懲處機制

在本澳現時的問責制度中，由於不同層級政府官員在職責上存在差別，問責法律在問責範圍上對不同問責對象進行了分層規範。

對於司長及其他主要官員，因其職責主要在於決策與管理，而非執行，所以，其責任範疇包括：（1）決策方面。法律要求主要官員在決策時必須與民互動。為體現公開透明原則，決策必須進行公眾諮詢。如出現決策失誤，主要官員必須向行政長官承擔責任。（2）管理方面。對於主要官員來說，其管理職責的重點體現在公平公開地選拔與任用人才，以及監督下屬奉公守法。如出現錯誤任用下級官員或下級官員出現不守法問題，主要官員需要承擔相應的連帶責任。（3）廉潔方面。法律要求主要官員必須“遵守高度的道德行為標準”，維護政府聲譽，保守機密，防止利益衝突，聲請利益回避，申報財產，善用公帑。否則，應被追究相應的責任。

對於局長及其以下級別官員，因其職責主要在於執行政策，因此，其責任範疇可以被歸納為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個方面。“忠誠有禮”是指“協助上級制定及執行政策，管理其負責的單位，以其工作贏得廣大市民認同和支持”。具體要求包括“協助上級制定政策及確保其執行”、“有效管理負責的組織”及“維護政府的形象”三個方面。而“無私正直”則是指“實行‘忠誠有禮’義務的個人道德基礎”。具體要求包括保密、回避、離職後的就業限制、申報財產等。

不可否認，社會關注官員問責制，主要在於現時本澳問責制度存在較大的缺陷。首先，問責制度如同虛設。本澳多項法律制度規定了對官員的問責，但“問責制”形成了多年卻沒有官員因問責而受罰或下臺。有分析認為，“問責制”沒有效落實，主要是兩方面原因：一是“問責制”的透明度不高；二是受質疑失職的官員一般還會轉為司長顧問，由於其新職位的福利薪俸和原來局長職位的薪俸相差不多，所以並不是真正的問責降職。

其次，問責執行沒有機制配合。對官員在政策執行中的失當，例如決策失誤、施政延誤等導政重大公共利益損失，澳門至今仍未建立一套公開的調查程序。由於機制配合設置不足，以致執行問責時出現困難。

其三，實際執行上無人問責。延續回歸前的做法，澳門特區政府管理過程中，實行全面的行政授權制度。各級官員的權力蓋源自于行政長官，不同級別官員向其下級所授出的權力在性質上屬於轉授權。全面的行政授權制度確然有利於權力的統一性與行政步調的一致性，也有利於官員遵守“服從”義務。現實生活中，不時出現下級官員明知上級官員的命令是違法的，也照樣執行，而不是拒絕或舉報，且並不會因為執行了錯誤的命令而受到問責，反之，如果拒絕執行，倒有可能違反“服從”義務。如“歐文龍貪賄案”審理過程中，揭發出的“改分”現象，即歐氏為使行賄者獲得政府工程，多次指令參與評標的下級官員更改分數，從而使原本因分數落後而無法中標的相關公司中標，當事人並未因此違法行為而承擔任何責任。

其四，特區政府官員對問責制度理解偏頗。如日前有政府相關官員指，“做得好要奬，做得不好要有懲罰”，但改善工作和奬懲之間的關係複雜，有人提出做得不好要問責及落台是很簡單的講法，但相信作為員工時，也不想犯錯便被“炒魷魚”，老細亦未必想“一做錯就炒人”。他指出，從人力資源管理角度，希望盡量改善工作，是績效評審重要目的，未來期望吸納民意、第三者評審等令機制更科學。官員以績效評審制度來取代官員問責制度，顯然沒有瞭解社會的訴求所在。

建立一個對人民負責的政府，是現代政府治理的核心問題。就本澳來說，問責機制起碼應做到以下目標：第一，在澳門特別行政區的行政主導政治體制下，很容易造成政府官員工作的散漫不作為。若實行官員問責制度以後，相信會給官員一定的壓力。官員代表政府在做事時，都要想清楚這樣做會帶來的後果。第二，問責制度勢必會為政府樹立更好的公信力。同時，可以讓廣大的普羅大眾更好地監督政府官員的行為。針對本澳官員問責機制存在的缺陷，建立公開透明、公平公正的調查及懲處機制，是必要的一步，而建立真正能夠實現問責的官員制度，還會是社會的長期訴求之一。