在立法會對行政司法範疇施政方針進行辯論的過程中，有議員關注到有關水域的立法工作，並詢問政府的法案擬制進度。列席會議的法務局長劉德學回應表示，去年國家主席習近平宣佈啟動明確澳門習慣水域管理範圍的工作，特區政府高度重視，並就此成立了工作小組，法務部門亦是其一重要成員。前期準備工作有兩方面，一是將來水域劃定後，有哪些法律處於空白要盡快立法；另一方面，明確水域後，在執法上有何準備工作。本澳現時沒有專門針對水域所制訂的法律，當局評估了有關法律制度，按輕重緩急，先處理劃定水域的一些必備法律，現已草擬船舶通過、污泥清道等一些水域基本管理的相關文件。
為澳門特區水域管理立法，這是一個前所未有的新生問題。實際上，在過去長期以來，由於澳門沒有自己的水域，因而在水域管理方面的法律完全空白。但是，長期的行政管理和對水域的使用所需，如填海造地、疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序、反偷渡等，都涉及到水域航道管理的問題。於是，就在形成了習慣性的水域管理線的同時，在各種相關的施政領域的法規中，「順帶提上一筆」地對水域管理的事宜予以規範。比如，在前澳葡政府頒佈的有關澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例中，就有「負責在海事管轄權範圍內巡邏」、「監察海事活動及港口活動」、「監察對航海安全規定之遵守」，及「保障海上安全，尤其有關船舶及其他漂浮物之海上安全」、「負責海上航標，尤其處理關於浮標及燈塔之工作」、「對航行進行監察及監管」、「對航行提供援助」、「負責引航工作」、「保護水下文化財產」、「研究並建議年度性疏浚工作」、「就將于海事管轄權範圍內展開之任何工程及基礎建設發展意見」、「負責促使遵守有關係商業娛樂等海上活動，船舶製造及維修業，港口活動及水域公產之使用的規定」……等。在上述法例中，赫然含有諸如「海事管轄權範圍內」、「水域公產」等帶有「合法使用澳門水域」內涵的朮語。
在澳門回歸後，中國政府已對澳門地區恢復行使主權。在主權歸屬的問題上，澳門半島、氹仔島和路環島已連同原來「習慣控制線」之內的水域一道，置於中國政府的主權之下。一九九九年十二月二十日當時的國務院總理朱鎔基簽發的第二百七十五號國務院令《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》文字表述中，就有「澳門特別行政區維持原有的習慣水域管理範圍不變」的表述。因此，在澳門特區政府的具有水域管理權限的各相關部門，尤其是由水警稽查隊和港務局升格或整合的澳門特區海關或海事及水務局的組織規程中，都基本上承襲了上述的各項規範表述。而劉德學局長在立法會施政方針辯論中的回應，似乎指導也主要是這方面的具體行政管理技術規範。
為中央政府向澳門特區正式授予水域管理權，而制定各項行政管理的法律法規，當然是應有之義。這是不單止是依法治澳、依法施政、依法行政的要求，而且也是進行具體行政管理的實際需要。但倘只是注意到這些屬於各領域行政管理範疇的法律法規，而忽略了制定一部對未來澳門特區水域實施全面、協調管理的法律，就有可能會墮入本末倒置，只見樹木不見森林的盲區。
實際上，作為最高國家權力機關的全國人大常委會，為了加強海域使用管理、維護國家海域所有權和海域使用權的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用，於二零零一年十月二十七日第九屆第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，並經國家主席簽署公佈後，於二零零二年一月一日起施行。該法律涵蓋了海域使用管理的一系列重大問題，確立了海域權屬管理、海洋功能區劃和海域有償使用三項基本制度，明確了海域屬於國家所有，國家實行海域所有權和使用權分離的管理制度。《海域使用管理法》還明確了海域權屬統一管理與行業部門管理的關係和中央與地方在海域使用管理工作中的關係，規定了海域使用管理實行中央統一管理和授權地方政府分級管理相結合的管理體制。這就超越了澳門特區所有有關水域行政管理的零碎規範的範疇。因此，為迎接中央政府向澳門特區授予水域管理權，澳門特區單是為船舶通過、污泥清道等一些水域基本管理制定法律，是並不足夠的，必須要有類似《海域管理法》的全面性法律。
《中華人民共和國海域使用管理法》是一個全國性的法律，而從其內容看，是規範內地各級行政區劃的海域管理。為此，內地沿海各行政區域的立法機關，也分別制定了在當地實施《海域管理法》的地方性行政法規，或是根據《海域管理法》的規定精神，制定了當地的海域管理法規。包括省級行政區劃的廣東、河北等，也包括地市級行政區劃的葫蘆島、三亞、海口、北海等。
然而，《海域管理法》並不適用於實行「一國兩制」的特別行政區。實際上，就連已經擁有自己水域的香港特區，該法律都沒有被納入《香港基本法》附件三的《在香港特區實施的全國性法律》。因而相信在中央政府向澳門特區授予水域管理權之後，也不會將《海域管理法》納入《澳門基本法》附件三《在澳門特區實施的全國性法律》。
在此情況下，倘澳門特區只是制定部門性的水域管理行政法規，而沒有制定全面性的《水域管理法》，可能將會在國家海域管理的政務上，在澳門特區出現「法律真空」。就像澳門特區在為基本法第二十三條立法之前，在維護國家安全的範疇內，出現「法律真空」那樣。實際上，海域是屬於國家的，因而為海域管理立法，同樣也具有維護國家主權、統一、安全、發展的利益的重要意涵。
當然，澳門特區與內地沿海各地各級行政區域不同，在獲得中央政府授予水域管理權後，水域仍是很小，並不涉及一些用海項目，包括風力發電、採沙、鹽業、漁業、箱網養魚等，因而澳門特區的《水域管理法》，應是參考國家《海域管理法》的立法原意的基礎上，根據澳門特區水域使用的實際情況，尤其是填海造地等領域，進行擬制。