楊愛平

回歸以來，粵澳合作取得了顯著成效。隨著環境的變化，粵澳合作大致經歷了經貿合作主導的淺表一體化合作、府際契約範導下的深度一體化合作、國家戰略引領下的深度合型合作三個階段。粵澳合作的主要經驗有:中央政府的鼎力支持是粵澳合作成功的前提:澳門政府全面貫徹“一國兩制”和基本法是粵澳合作成功的保障；澳門政府因應環境變化調整合作策略是粵澳合作成功的關鍵；粵澳雙方進行利益讓渡和行政管轄權讓渡是合作成功的基礎。粵澳合作成功的重要啟示是:必須毫不動搖地堅持“一國兩制”的理論自信、道路自信和制度自信；港澳兩個特區必須充分利用好國家複興這一最大“外生變量”；港澳政府與時俱進地提升自身的區域合作和跨境治理能力。

澳門是一個僅有30多平方公里的“彈丸之地”，囿於地小人少、資源貧乏、市場窄小等“先天不足”，難以走出一條自力更生的內源型發展道路。因此，通過加強與國內外尤其是珠三角地區的合作打造一個“澳門之外的澳門”，是澳門經濟社會可持續發展的不二法門。1999年回歸以來短短的15年多，澳門特區政府在中央政府的鼎力支持下，通過毫不動搖地開展各種區域合作，尤其是與廣東珠三角的區域合作，經濟持續快速增長、各項事業全面進步、居民生活不斷改善、社會保持和諧穩定，實現了舉世矚目的跨越武發展。從一定意義上甚至可以說，如果沒有粵澳雙方開展的紮實有效的經濟社會合作，就難以有澳門今日之成就。那麼，回歸以來“一國兩制”下的粵澳合作關系經歷了怎樣的歷史嬗變？粵澳政府合作取得顯著成效的主要經驗是什麼？粵澳政府合作的成功相對於近年來“政(治)熱經(濟)冷”的香港而言，有何重要的戰略啟示呢？本文不揣淺陋，就此進行初步的分析。

一、回歸以來粵澳政府合作關系的發展歷程

葡萄牙殖民管治時期，澳門雖名為資本主義自由港，但由於無法和唇齒相依的珠三角尤其是珠海開展合作。因此，其經濟社會發展猶如老葡京酒店的“鳥籠”格局，自我封閉，  “隨波逐流”。尤其到了回歸前夕.澳門的經濟發展更是出現連年負增長的窘迫局面。然而，1999年澳門回歸祖國，結束了粵、澳分屬中葡“兩國分治”的國家間關系史，掀開了粵澳政府關系史的嶄新一頁，即:在“一國兩制”的政治環境下，粵澳同屬中央政府領導和管轄下的地方政府。”因此，粵澳政府雙方基於一國內部的兄弟政府關系，循序漸進地開展了由表及裏、由淺人深的一系列合作。概括而言，回歸以來粵澳雙方的合作，大致歷經了以下三個階段，在不同時期表現出不同的特點。

(一)回歸初期經貿合作為主的淺表一體化合作

所謂“淺表區域一體化”，一般是指通過消除政策幹預和減少市場分割來增強競爭的一種區域經濟一體化模式，如亞太經合組織、南方共同體市場等；  “深度一體化”，是指通過一系列制度建構乃至管轄權的讓渡，解決區域政府間經濟發展、社會公共服務、基礎設施、生態保護等的協同發展問題，如歐盟。筆者認為，在回歸的頭十年，粵澳政府合作基本處於以經貿合作為主的淺表一體化階段。

回歸初期，澳門經濟受回歸前澳葡政府“無為而治”的政策影響，連年負增長，震蕩很大，澳門經濟當時猶如一個久病後的“病人”，元氣大傷。為此，首任行政長官何厚鏵在第一份《施政報告》中堅定地提出了“固本培元，穩健發展”的施政方針，並明確為多年的施政策略。他指出:  “在特區初期，必須以‘固本培元，穩健發展’為政府整體政策的基本目標。這個目標不但構成本年度施政報告的主題，在未來幾年，它依然是特區政府和全體市民共同努力的主要方向。”而如何通過與廣東的經濟合作來提振澳門經濟發展的士氣和活力，是當初實現“固本培元，穩健發展”的關鍵。

為此，2001年，經國務院批准，澳門特區政府與廣東省政府開始建立起政府間高層會晤的合作機制。目的在於通過雙方高層互動。商討互利雙贏的經濟合作項目，改變回歸前夕澳門經濟發展“隨波逐流”的局面。在此基礎上，2003年粵澳雙方參照粵港合作聯席會議機制建立了粵澳合作聯席會議制度，通過這種制度化的安排來更好地推進粵澳雙方的經貿合作。同時，2003年發生的“SARS事件”，使澳門經濟雪上加霜。於是，在中央政府的全力支持下，2003年澳門又與中央政府簽署了《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》。此後，澳門與中央政府又陸續簽署了相關補充協議。力圖更高效便捷地推動澳門與內地尤其是與廣東的經貿合作。更為重要的是，2003年，中央政府因應港澳兩個特區政府的強烈要求，審時度勢地推出了“自由行”政策，極大地刺激了港澳本地的市場消費和就業，帶動了港澳經濟的持續發展，尤其是澳門經濟的迅速增長。

2004年，由廣東主導的泛珠“9+2”合作正武提出，粵澳經濟合作也被賦予更新的思路和更大的責任。2005年，粵澳合作聯席會議提出了備受矚目的粵澳合作開發橫琴島問題，但當時的開發設想顯然是聚焦於經濟合作領域，而非現在延伸到跨境的公共服務與社會福利合作。2006年粵澳合作聯席會議擴大了雙方合作領域，明確了雙方11個方面的重點合作項目，包括粵澳攜手推進泛珠三角區域合作、探討泛珠三角橫琴經濟合作區框架下的粵澳合作、繼續配合澳門發揮區域商貿服務平臺功能、在CEPA框架下開展粵澳服務業合作、進一步推動珠澳跨境工業區建設等。

總而言之，自2001年粵澳雙方建立高層會晤合作機制，尤其是2003創立粵澳合作聯席會議以後.粵澳雙方在經貿和科教領域的合作取得了顯著成效，包括在CEPA框架下的粵澳服務業合作、珠澳跨境工業區的建設、開發橫琴島的研究等均取得實質性進展，由此迅速扭轉了澳門經濟迷發展的頹廢勢頭。但這一時期粵澳合作的總體特點是聯席會議主導下的經貿合作，兩地政府領導雖不定期見面，也溝通一些邊境合作事務.但雙方之間基於深度一體化的全面合作尚未真正展開。

(二)2008年以來府際契約範導下的深度一體化合作

所謂府際契約，是指為適應區域一體化發展的需要，政府間或政府部門間為推進區域合作，按照平等自願、優勢互補、合作共贏的基本原則，以契約的形武達成的各種政府間合作檔。”自2008年以來，粵澳政府間關系及粵澳合作進入了府際契約範導下的深度一體化合作階段。這些雙方合作的核心府際契約主要有:2008年底出臺的國家級規劃《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》  (2008~2020)、2009年國務院正式批准實施的《橫琴總體發展規劃》、2011年粵澳雙方在中央協調與監督下簽訂的《粵澳合作框架協議》。深度一體化階段的粵澳合作，具有以下幾方面特點:    第一，粵澳合作進入一個制度建構階段，體現出更為鮮明的制度化合作特徵。比如，作為一項國家級規劃，  《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》第十一部分“構建開放合作新格局”中，專列內容闡述如何推進與港澳更緊密合作，包括:推進重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈、創新合作方武四大領域。又如，  《橫琴新區規劃》提出將橫琴島納入珠海經濟特區範圍.要逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式。尤其是《粵澳合作框架協議》第七章對粵澳合作的機制安排有創新性規定，在原有的粵澳合作聯席會議制度基礎上，力圖構建一個政府主導、市場與社會協同參與的公共治理協作機制，包括高層會晤機制、聯席會議制度、工作機構、咨詢機制、民間合作機制等。

第二，  《粵澳合作框架協議》規定的合作內容涵蓋了產業協同發展、基礎設施與便利通關、社會公共服務、區域共同規劃、重點合作區合作等5大領域，標志著粵澳合作已經由回歸初期的經貿和科教合作，拓展到全面合作階段。具體來看，在產業協同發展方面，主要包括旅遊、會展、中醫藥產業、文化創意、金融、中小企業發展合作；基礎設施與便利通關合作，包括交通、水電氣供應、資訊網絡、口岸通關等；社會公共服務合作，包括教育培訓、醫療服務、公共衛生、文化體育、環境保護、民生福利、法律事務與治安管理合作；區域共同規劃，包括珠江口西岸地區發展規劃、澳珠協同發展規劃、澳門與廣州南沙合作規劃；重點合作區合作更是深度合作的創新舉措，已經從橫琴新區開發合作拓展到中山翠亨新區合作、廣州南沙新區合作、江門大廣海灣經濟區合作等“飛地經濟”合作模式。

第三，深度一體化的粵澳合作已涉及行政管轄權的讓渡。在深度一體化的區域合作階段，地方政府合作作為一種對跨行政區事務治理的工具，其核心作用就在於通過行政管轄權的讓渡形成一種區域公共管理權力，對跨行政區公共事務進行治理。地方政府間讓渡的行政管轄權主要涉及關於經濟要素在轄區間流動的行政管轄權、產業結構調整和發展規劃的行政管轄權、跨界公共問題治理和區域公共物品的提供權。從粵澳雙方近年來開展的深度合作來看，在五大合作領域尤其是重點合作區合作領域，由於一系列跨境合作事務已經無法採用經貿合作時期的市場交易機制來解決.必須借助雙方行政管轄權的有效讓渡來應對。比如，粵澳雙方在橫琴新區、中山翠亨新區、廣州南沙、江門大廣海灣經濟區的合作完全是一種新型合作模式，幾大合作區中除了雙方的經濟事務和產業合作外，還涉及大量民生和社會治理事務。通常來說，經濟事務主要由投資方來主管，民生和社會事務由本地政府主管。也就是說，在粵澳雙方的幾大合作區合作中，珠海、中山、廣州、江門當地政府主要負責民生和社會事務管理，澳門政府主要負責經濟事務，但事實上這是以粵方讓渡經濟管轄權限為前提的。

(三)黨的“十八大”以來國家戰略引領下的深度融合型合作

黨的“十八大”以後，中國的經濟社會發展進入一個“新常態”，全面深化改革與創新成為國家發展的新方向，中央提出了建設“一帶一路”、自由貿易區等諸多國家發展戰略。為配合國家“一帶一路”戰略和廣東自貿區橫琴新區片區建設，粵澳合作進入國家戰略引領下的深度融合階段.即:粵澳合作正從過往追求廣度的量的合作，過渡到更加重視合作的深度和質的階段，體現在如下兩方面變化:

一方面.  “海上絲綢之路”和廣東自貿區建設對粵澳合作的戰略定位和發展目標有新要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“擴大對香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣地區開放合作”。但改革開放近40年後擴大對港、澳、台的開放合作。顯然不同於過往的經濟合作和社會民生合作，而是賦予了更多的國家目標，肩負著更重要戰略任務。根據國務院頒布的《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》，廣東自貿區建設有三大戰略定位和發展目標:一是依託港澳、服務內地、面向世界，將自貿試驗區建設成為粵港澳深度合作示範區，探索粵港澳經濟合作新模武；二是要貫徹“一帶一路”建設的國家戰略.將自貿區建設成為21世紀海上絲綢之路重要樞紐；三是要成為全國新一輪改革開放先行地，為全國全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。顯然，這些新的戰略定位和發展目標。對粵澳合作也提出了深度融合的更高要求。

另一方面，粵澳合作尤其是珠澳合作的政策環境更加優惠，形成了橫琴新區與橫琴新區片區自貿區“雙區疊加”的政策優勢。在粵澳早期的經貿合作和後來的深度合作時期，分別有CEPA和橫琴國家級新區的政策優惠；而到了自貿區建設時期，粵澳合作在原有政策優惠基礎上，又有了新的功能疊加。根據廣東省政府出臺的《廣東自由貿易試驗區管理試行辦法》，廣東自貿區在服務業擴大開放、國際航運服務功能、金融創新、粵港澳認証等業務的互認制度、人才培訓合作、研究青年創業基地及其他專業服務、人才管理與服務保障創新、口岸通關便利化等八個方面作了新的規定。使自貿區有了更多的功能集成，更有利於澳門業界拓展經營空間及有助於澳門經濟適度多元發展。因此，粵澳合作若能充分利用好“雙區疊加”的政策優勢，定能釋放更多的政策紅利.就有很大可能走向國家戰略導向下的深度融合型合作。

二、回歸以來粵澳政府合作成效顯著的主要經驗

綜上.自1999年澳門回歸祖國以來，粵澳政府間合作大致經歷了從早期的淺表一體化到後來的深度一體化，再到“十八大”以來國家戰略引領下的深度融合階段，取得了令人驚嘆的巨大成效。筆者以為，雙方合作關系之所以循序漸進、堅如磐石，取得如此顯著成效，最主要的經驗有以下幾點:

(一)中央政府的鼎力支持是粵澳合作成功的前提

回歸以後，澳門成立特別行政區，實行“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治。但世人皆知，澳門是一個資源極其貧乏的“彈丸之地”，如果僅憑“澳人治澳”及澳門自身的稟賦和能力，根本走不出回歸前夕經濟上“隨波逐流”、社會上民心不穩的頹勢。而回歸以後，澳門成了中央政府統一領導下的一個地方政府，已經有資格和權利得到中央政府的幫助和支持。更主要的是，澳門還是一個特別行政區，因此，中央政府出於保障澳門經濟社會發展長期繁榮穩定的政治考慮，對澳門的經濟社會發展和民生議題傾注了較內地地方政府更多的政策和資源，體現出“父母”對家中“幼子”的多一份關愛。而正是有了來自中央的一系列政策和資源支持，才使得粵澳政府間合作從無到有、從少到多、由淺入深地開展起來。（上）