九十年代初，多塊土地被判予私人企業用作工業及住宅發展。由此起，大部份相關土地發展起來，可是有很大一部分土地卻由於各種因素未能得到利用。

2010年，行政當局對113塊未利用土地進行了深入調查，旨在確認其未利用是否歸責於承批人。聽取土地委員會及各方意見後，行政當局總結其中65塊土地(後期再加上16塊 )之『未利用原因』不歸責於承批人。其實，有部份個案，其未利用原因完全歸究於多屆澳門政府的長期及持續不作為及拖延。

其中，位於路環石排灣的那片土地可說是一個最為極端的例子，亦是本人專業上參與的一個案例。該區的大多數土地皆被判予承批人用作工業用途，可是在1993年，行政當局通知所有承批人，路環區不再計劃進行工業發展並要求相關承批人修改該土地為住宅用途，所有承批人均答應相關修改。但行政當局的條件是：承批人須待該區的城市規劃頒布後才能獲得其土地發展項目之審批及利用其土地。

長話短說，二十年後，城市規劃法於2013年頒布，卻仍然未有該區的城市規劃。現在，所有批給皆已失效，而行政當局則態度基本上是為：「真倒霉，根據新的土地法，是時候歸還土地了」。總括來說，25年來承批人仍然承擔著他們計劃利用的土地，繳納著租金和溢價金來保持持有閒置土地的“特權”，但由於行政當局的不作為而未能實現利用計劃。這些年來，承批人被歷屆政府引導而繼續相信城市規劃終有一日會出台，這一切都有相當多的文件可以證明的。可是，他們對澳門特別行政區（特區）的期待和信任都掉失了。

新土地法 – 中途改變遊戲規則

新土地法於2013年實施且適用於所有承批人 – 包括新法實施前獲批的 – 但未能解決那些即將到期的未利用批給情況。實際上，第48條有意直接阻止所有未發展的土地批給之續期，無論是誰或任何原因造成未利用的情況。如今這臭名昭著的法律規定已在立法委員會會議期間被廣泛討論，其中，不少得一些強烈反對一致對待所有情況的議員，尤其當政府承認某些土地的未利用為政府本身的責任時。

其實，與一些議員及法律界人仕交談後，似乎所有的人都認為政府須在現行土地法中尋找一個行政手法來解決這問題，從而允許無過錯的承批人繼續利用其土地，避免盲目執行第48條而造成的不公平的情況。

意外地，政府於去年年底宣布：行政當局在土地法下別無他選，只能對那113塊土地宣告失效 –不管未利用的負責在於何方…… 的確，包括那65塊土地，即政府打算一致對待「有罪」及「無罪」的當事人。此後，“充公”及“徵用”則在該宣告後廣泛被用以形容政府這一行為的詞語，且確實如此。

現在如何?

所有利害關係人都公開發言，反對不公正情況，並須解決這問題。在去年十二月在立法議會進行的施政方案辯論中，接近所有的議員皆批評相關法律及政府在此事上的強硬立場。面對一個對不公正無動於衷的政府，尤其當它有能力及有義務修正時，金融專家均對外國企業家對這樣的特區變得失去投資意願而造成的經濟影響表示擔憂。

問題關鍵在於根據澳門基本法及行政法的規定政府有義務保障市民的利益和私有財產，並在某特定原則下透過行動來實行，這些原則都是我們的法律和政治體系的基本原則，例如：公正、平等和善意原則等。

因此，政府及立法會有法律義務聯手修改土地法，從而允許無過錯的承批人實現早前被政府阻撓的發展其批給土地的權利 – 例如根據土地法第104條第5款的規定，基於不可歸責於承批人的理由，允許中止或延長土地利用的期間。

事實上，允許無過錯的承批人實現其獲批給的權利才是立法者和政府的原意（如是行政長官於2016年4月22日的公開發言中所述），因此，只有向這方向的修改或解釋法律才能真正反映這個原意 –。實際上，在整個土地法中提及到的『歸罪』概念是民事法律制度中潛在的精神的一部分，當承批人無過錯、不履行合約的原因及延誤不可對其歸責時，得給予中止、續期及延長期限 (尤見土地法第51、66、104及215條)。

拒絕政治支持及拒絕促進土地法修改(或解釋法律)並且單純建議承批人向法院提出上訴的做法顯示政府正在拒絕履行其基本職責 – 規範及治理的職責。事實上，政府現正將其糾正自己的錯誤的責任轉向司法機關，讓特區的時間、金錢和政治信譽受到嚴重影響。

法院的存在不是為了糾正由法律產生的不公正，而是要解釋法律和解決當事人之間的糾紛。法律沒有最低存續期間，三年後進行修改並不可恥。承認其不公正並有能力而不去對其修正的顯然更為糟糕。法律的存在是為了公平和公正，因此是可變的並應根據社會和經濟的發展而進行調整。但最重要的是，如發現違反基本法、政府施政原則、或導致社會上不正確、不公正、不公平現象及損害特區的經濟和對外聲譽時，法律必須進行修改。

Gonçalo Mendes da Maia（江信諾)

律師

MdME律師事務所