婁勝華

社會治理方式的形成與變遷受制於制度傳統、社會經濟等多種因素，而社會結構是其中重要影響因素之一。一般說來，社會治理方式建基於一定的社會結構，並要求與其相適應，因此，社會結構的變動產生的利益訴求變化對既有社會治理方式直接構成現實壓力，並推動社會治理方式進行相應的調整與變革。

澳門作為一個微型經濟體，自回歸以來，受經濟活動與人口遷移等因素的影響，社會結構出現變動，相應地，原有治理體制受到一定程度的衝擊，績效下降，因此，需要進行適應性調整與完善。

一、回歸後新社會群體的成長與社會結構的變動

縱覽澳門歷史，歷次經濟騰飛或萎縮，無不直接導致人口移入或移出，進而引發社會結構的變動。自1999年特區成立以來，尤其是2002年特區政府實行博彩經營權開放的新政策之後，在內地「自由行」政策配合下，澳門博彩旅遊業出現跨越式發展，直接推動澳門經濟步入高速增長期。經濟的爆炸式增長引發了人力資源的短缺，包括勞工在內的外來移民隨之大量湧入，與此同時，教育水準的提升、社會財富的增加與收入結構的分化，導致澳門人口結構、職業結構以及社會階層結構出現變動，具體表現如下：

（一）人口結構中，移民群體迅速擴容

澳門從來就是一個移民社會，不過，在移民原因及性質上，過去的移民大多是因為周邊地區的災害或戰事等原因引發的，對於移民本人來說，屬於一種被動型移民，具有流動性特徵。而回歸以來的情況顯然不同於以往，包括外來務工人員在內的移民人口屬於主動型移民，且移民數量與規模也是空前的。

澳門人口統計資料顯示，1950至1980年間，澳門人口由205442人增加到255773人，30年的增幅僅24.5%。1981年至1999年間，人口由260929人增加到427618人，增幅達63.9%。而回歸後，人口由2000年初的43.5萬人增加到2013年末的60.75萬人，增幅為39.7%。比較不同時段人口增加絕對數，回歸以來澳門人口增加量超過回歸前近20年的人口增加量。可見，特區成立後，在博彩經營權開放「新政」與內地「港澳自由行」政策的共同作用下，澳門經濟進入一個前所未有的蓬勃發展期，相應地，包括外來務工人員在內的移民人口大規模進人澳門，推動澳門人口步人劇烈變動期。

在移民人口中，外雇為最大群體。博彩業的高速發展對人力資源產生巨性吸附，直接導致外勞人口的持續增加。問題不僅在於外勞增加的速度，更重要的是由於澳門本地勞動力的短缺導致對外勞的長期依賴，從而令外勞成為長期生活於澳門的一個特殊群體，包括來自內地的勞工，也包括外來務工人員中的菲律賓、印尼、越南等族群。至2007年第三季，外勞人口接近8萬人，約占全部勞動人口的1/4。2008年第三季，外勞人口突破10萬人，占澳門勞動人口的比例相應地擴大到1/3。雖然此後受到席捲全球的金融海嘯衝擊，外勞人數輕微下調，但2009年第一季的統計資料顯示，外勞人數仍維持在接近9萬人的水準。隨著金融風暴後博彩企業掀起新一輪的投資熱潮，外來務工人員再度大幅增加，至2013年第四季度，更達到13.78萬人，同期澳門就業人口為37.04萬人（其中本地居民就業人口為27.16萬人），全部居住人口為60.75萬人，外來勞工占就業人口與居住人口的比重分別為37.2%與22.7%，即意味著在澳門每3個勞動者、每5名居民人口中就有一位是外來人員。可以說，外雇已經在澳門形成一個非常龐大的群體。而該群體具有長期化、規模化與體制外生存三大特徵，由於長期生活在澳門的管治體制之外，屬於社會邊緣群體。

在移民群體中，置業類、管理技類與團聚類移民同樣在回歸後出現大幅增長。儘管目前置業類移民與作為一次性措施的超齡子女來澳團聚類移民已經停止，但是，上述幾類移民中，除了管理技術類移民之外，其他幾類移民具有明顯的地域性特徵，即以內地的福建省與廣東省籍人士為多。兩省籍新移民不斷入澳強化了澳門以粵、閩為主導的社群地域意識，從回歸後立法會選舉中不難發現地域性同鄉組織的選舉動員作用越來越受到重視。

總之，規模龐大的移民群體在推高澳門人口總量的同時，使得人口構成亦趨於複雜化。除本地居民和土生葡人外，更多不同地域背景與身份差異的外來人士入澳居留。其中，既有來自中國內地以粵、閩籍為主的移民，也有來自中國香港、菲律賓、馬來西亞等地的；既有技術或管理型人才，也有大量的建築、家庭傭工等低技能體力勞動者。由於新移民群體在利益訴求與權利保障、生活方式與行為習慣、價值取向與宗教信仰等方面均存在較大差異，因此，移民群體之間以及與澳門本地居民之間難免會產生各種矛盾與糾紛，而原有的社會管治體制並未有充分的應對機制。如果無事則罷，一旦有事對社會秩序產生的衝擊實屬難以估計。

（二）職業構成上，博彩從業員群體迅速壯大

回歸後，特區政府實行博彩經營權有限開放政策，藉此釋放因壟斷經營而束縛的經濟發展潛力。自2004年起，新博企陸續建成營業，博企競爭格局漸次形成，並推動博彩業迎來跨越式發展新時代。眾所周知，博彩業本身是一個勞動較為密集的行業，其急速擴容造就了博彩從業人員隊伍的擴大。統計資料顯示，至2013年第四季全澳就業人口為37.04萬人。其中，有9.69萬人從事文娛博彩及其他服務業，占全部就業人口的26.2%（超過1/4）。按職業統計，直接提供博彩投注服務（如荷官、籌碼兌換員等）的文員為5.09萬人，占13.6%，為澳門第一規模的職業群體。可以預計，隨著作為新博彩區的路氹新城建設完成，與博彩相關的職業群體仍將會更加膨脹。

需要注意的是，由於特區政府在博彩就業方面採取限制性政策，具體地說，在與博彩相關的職業中，莊荷與監場主任只能由本地居民擔任，而不能輸入外地勞工，此一政策在保障本地居民就業的同時，無疑也限制了澳門居民的就業選擇，導致職業高度集中化現象。

對於澳門來說，博彩從業人員群體並非新職業群體，但是，當該職業群體規模越來越大，發展為舉足輕重的社會職業群體時，必然以其特有的行為方式與利益訴求來影響社會管治或左右政府決策。實際上，儘管包括莊荷在內的博彩從業員階層在收人方面還略顯優越，卻每每成為回歸以來遊行示威的「常客」。當博企受週邊經濟影響（如金融風暴）需要裁員時，博彩從業員群體因首當其衝而上街遊行。當博彩業暢旺需要增加人力資源時，博彩從業員又因擔心輸入外勞影響自身利益同樣會以遊行方式表達反對意見。至於以博彩從業員作為選票基礎而獲取議席的現象在近年立法會選舉中可謂屢見不鮮。

（三）階層結構方面，中產階層的形成與成長

特區成立以來，政治結構變革、經濟蓬勃發展與文化教育提升，催生與培育出本土中產階層。儘管因為對於中產階層衡量標準（如收入、職業、地位等）認知差異而導致社會各界對於澳門現實中產階層是否存在以及範圍大小還有著爭論與分歧，然而，無可否認的是，中產階層已經在澳門形成，並正處於不斷成長之中。

誠然，中產階層是一個極具包容性的概念，多元的劃分標準導致中產階級內部的複雜性。但是，可以肯定地說，即使按照嚴格的社會學意義上的中產標準，即收人水準、職業聲望、社會地位、專業素養、消費品味等指標來衡量，澳門也肯定存在中產階層或中產群體。眾所周知，當今社會越來越離不開各種各樣的專業人士，如教師、醫生、記者、律師、會計師、工程技術人員與企業管理人員等，這些專業人士所構成的群體屬於較為典型的中產階級組成部分。顯然，澳門同樣存在此類專業人士，僅各類教師就有6000多人，加上醫生、記者、律師、工程師以及企業管理人員等，起碼有4萬人之多，約占本地就業人口的1/5,在作為微型社會的澳門，應可構成一個階層，起碼屬於一個群體。況且該群體尚未包括公務員在內。實際上，在澳門的職業群體中，除了博彩從業員群體外，最大的職業群體就是公務員群體。回歸以來，公務員人數一直呈上升趨勢，至2013年末，已達到29000餘人。®應該說，無論是專業人士，還是公務人員，都屬於身份清晰的中產人士，由其構成的社會階層無疑屬於中產階層。如果將由專業人士構成的中產階層看作是新中產階層的話，而中小企業主則被歸人傳統中產階層範疇。在澳門，95%以上企業屬於中小微企，因此，眾多的中小企業主同樣構成澳門中產階層的組成部分之一。

除了上述身份清晰的中產階層外，澳門以博彩業為主導的特殊產業結構還產生了大量身份模糊的准中產人士。例如，前述包括莊荷在內的博彩從業員雖然收人較高卻既不屬於管理人員又不屬於技術人員群體。從收人上看，他們已經進人中產階層，然而，在教育水準與知識技能上卻未符合中產標準。這些「財富中產」而非「素質中產」構成澳門社會結構中一個非常獨特的階層，®也是回歸以來社會發展過程中出現的新現象。

毫無疑問，中產階層的形成與快速成長是回歸後澳門社會結構變動的重要標誌。

由上可見，回歸以來，隨著新社會群體的成長，澳門社會結構正在發生變化，並呈現出不同於回歸前的新特徵。

首先，由雙層極化結構向多層次結構轉化。回歸前，澳門由葡萄牙管治，包括土生葡人在內的葡籍人士具政治特權.，長期佔據澳門的中高層管治性職位，他們構成了澳門政治上層社會。而在經濟上，自清末以來一直由華商佔據主導地位，因此，華商階層以其經濟優勢而成為澳門上流社會的組成部分。至於大多數受雇於博彩業、加工業、建築業等行業又或以自雇性職業謀生的華人則構成了澳門的下層社會。相對來說，由於當時澳門就業管道狹窄，專業人士生存空間受擠壓，加上長期缺乏本土性高等教育機構，即使是部分離澳赴外地接受高等教育的人士也很少在學成後回流澳門，由此嚴重阻礙了澳門中產階層的成長。所以，回歸前的澳門社會結構基本就是一個上、下雙層的二元極化結構。

回歸後，在政治上，「一國兩制」、澳人治澳、高度自治方針的實施，徹底結束了華人長期被排除在管治結構之外的局面，政治機會的開放使得包括土生葡人在內的澳門人實現了自我管理與政治參與的權利，大量基層社會人士晉身到特區管治階層。與此同時，回歸後公務員人數增加，規模擴大，同樣吸收了許多來自社會基層的優秀人士。在經濟上，博彩業開放帶來了大量的就業機會，其中，不斷擴增的管理崗位通過吸納部分澳門人加人而促進了本地的社會流動。在教育方面，回歸後，特區政府重視教育投入，宣佈實施15年免費教育，推進高等教育普及化，澳門居民整體教育質素大幅提升，大量學有專長的青年在接受高等教育後，進入發展中的各行各業，成為擁有專業知識技能的人士，從而整體推動了澳門專業群體的成長與擴大。

可見，隨著回歸後社會新階層的出現，尤其是中產階層的成長，澳門社會結構開始從原來的上、下雙層二元極化結構轉向多層次結構，儘管由身份清晰的中產人士構成的社會階層尚未成為社會主體，然而，社會結構正朝向紡綞型或橄欖型發展的趨勢卻是存在的。

其次，社會分化不夠完全，社會階層的邊界尚不清晰。眾所周知，澳門具有社會學意義上微型熟人社會的特質，生活在澳門的居民，在社會身份上具有多元重疊的特徵。例如，專業人士兼具雇主身份，甚至是雇員因其人股企業而同時具有股東身份。類似情況在以中小企業為主導的澳門可謂比比皆是。與此同時，澳門又是一個典型的移民社會。回歸後，經濟發展吸引了大量移民源源不斷地進入澳門。規模化移民的到來，使得原本就不甚清晰的社會階層邊界變得更加模糊。受移民群體的衝擊，社會階層難以穩定，始終處於變動不居的狀態。而在財富分配上，回歸後，特區政府樂於回應居民訴求，自2008年起，連續多年實行具社會分紅性質的全民現金分享計畫，加上不斷推出眾多扶助與關懷社會弱勢群體的政策，由此，某種程度上緩解了社會貧富分化程度。正是上述因素，使得澳門社會階層之間出現邊界模糊、難以界定的現狀。

再次，社會階層的利益傾向性日益顯露，而成長中的新社會階層自我意識開始萌動。如前所述，歷史上作為被外族管治地區的澳門，其社會階層結構與族群結構存在交錯現象，即使是利益對立的同一族群內的不同社會階層，往往因為族群之間的利益衝突而淡化了階層之間的利益對立，因此，在不同歷史時期，出現同一族群內的不同社會階層聯合起來爭取族群利益的現象屢見不鮮。

然而，回歸後，華人族群與外來管治者群體之間的利益對立隨著葡萄牙管治者的撤退而消失，相反，原本因族群利益而掩蓋的不同社會階層之間利益矛盾與對立傾向日益顯露。其中，一些高利益聚合度的社會階層意識逐漸凝聚，並嘗試通過立法會選舉取得議席又或以其他方式影響或參與公共政策的制訂。與此同時，包括中產專業人士在內的新社會群體不斷成長，其階層自我意識開始萌動，一些以教師、醫生等專業人士為主組成的社團陸續登場，他們不但通過論壇、咨詢會、網路論政等方式表達專業人士聲音，甚至加人到遊行示威、街頭抗爭的活動之中。

二、新社會結構下公共參與的變化

回歸後，按照《澳門基本法》的設計，澳門建立起行政主導的特區政制。不過，就社會治理而言，過往以功能性代表團體為基礎而形成的社會協商與社會合作治理傳統卻得以延續。該治理傳統的特徵主要表現在三個方面：（1）社團仲介。代表性社團（如工商界的中華總商會、勞工界的澳門工會聯合會等）作為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的共同選擇而成為連接政府與社會成員的仲介性社會單位，以社團為仲介而形成政府與社會的合作而非對抗關係，進而導致社會利益整合以社團為中心展開，由此，社團成為澳門社會得以秩序化運行的基石。（2）精英共識。社團領導者通過社團內部對其成員的庇護關係而獲得社團成員的代表權，並以社會成員代表身份與政府進行交往與溝通，從而達成政策共識。（3）合作導向。社會成員以合作方式組成社團，不同社團之間通過社團領導人職務兼任而形成廣泛的合作網路，其中，由代表性社團及其精英在政府制訂政策過程中參與政策協商，從而形成政府與社會的全面性合作關係。

應該說，上述治理方式是因應回歸前澳葡管治下政府與社會難以直接溝通而發展出來的，它適應了當時社會群體進行公共參與的水準與要求，因此，在很長時間內取得了一定的治理效果。

然而，回歸以來，隨著社會結構的變動，尤其是新社會群體的成長，社會公共參與的主體、訴求與方式等開始發生變化。

（一）在參與主體上，新社會階層以及從原有階層中分化出來的新利益群體逐漸成為重要參與力量

回歸前，上、下雙層二元社會結構下，除了作為政治特權階層的葡人勢力外，華人族群中參與社會公共事務的主要力量是借助代表性社團組織而出現的工商階層與勞工階層，至於其他以界別代表方式進人政治結構的人士中，即使有所謂的專業人士又或文化、體育人士，卻往往其真實身份仍為工商人士。

回歸後，隨著經濟發展與社會分化，不斷出現的新社會群體成為社會公共參與的新力量。以2013年澳門特區第五屆立法會選舉參與為例，參選組別的大幅增加本身說明了社會群體分化程度及其不同社群積極參與選舉活動的現實，而回歸後新増組別中，除了從原有組別拆分而來的外，許多組別代表的是新社會力量，例如，「公民監察」與「公民權益促進會」都是由專業人士組成的參選組別，前者由大學教師領軍，後者由律師擔綱。而受惠於回歸以來不斷增加的公務員人數，以公務員為選票基礎的參選組別「新希望」從2005年第三屆立會選舉當選1名議員到2013年第五屆立會選舉當選2名議員，充分反映了作為中產階層的公務員群體力量的變化及其參與選舉所產生的影響。除了選舉參與外，在近年的遊行活動中，自2007年起，教師、醫生、記者、社工等專業人士也已成為「常客」。

（上）