港澳特別行政區的政治體制(以下簡稱「港澳政治體制」)是在「一國兩制」框架下實施的一種新型地方政治體制，是歷史上未曾有過的體制，它既不同於內地的人民代表大會制，也不同於西方國家的三權分立制，具有鮮明的自身特色。為更好地理解兩個特別行政區的政治體制，本文從比較視野對港澳政治體制進行以下探討。

港澳政治體制的總體特點分析

兩個基本法以「一國兩制」為指針，從港澳的實際情況出發，建構了一個創新性的地方政權組織形式，其特點是「行政主導，行政與立法既相互制約又相互配合，司法獨立」。

（一）特點之一：行政主導

所謂行政主導就是在行政、立法和司法的關系中，行政處於主導地位。港澳政治體制中的行政主導不是一般的行政集權，也不是一般的個人集權。兩個基本法雖然沒有明確規定行政主導原則，但在其多處規定中卻體現了這一原則，具體表現在以下三個方面：

第一，行政長官具有高於行政、立法和司法機關的法律地位，其不僅擁有重要而廣泛的職權，而且在港澳特區的政治生活中發揮著關鍵作用。根據兩個基本法，行政長官處於特別行政區政治體制中的權力核心地位，具有雙重身份，既是整個特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長。作為特別行政區的首長，其地位高於立法、行政和司法機關；作為特別行政區政府的首長，其領導政府主要官員和所有公務人員。行政長官將特區的代表權與特區政府的行政權集於一身。

第二，在行政和立法的關係中，行政處於優勢地位。具體說來，其一，行政長官和行政機關參與並影響立法，主要表現在政府享有專屬提案權；行政長官對立法機關通過的法律擁有相對否決權；對政府提案和議員提案規定了不同的表決程式，政府的議案更容易通過。其二，行政長官與立法會議員分別由不同的管道產生，使得立法會對行政長官缺乏人事制約。特區政府的主要官員，均是由其行政長官提名並報請中央人民政府任命後產生，立法會對政府主要官員的產生幾乎沒有影響。其三，行政機關向立法機關負責的範圍較小，僅限於基本法規定的四項事務。立法會只是聽取施政報告，議員可向行政機關提出質詢，但並沒有向政府提出不信任案的權力。其四，行政長官有權決定政府公務人員是否向立法會作證。以上四個方面均體現了港澳政治體制中的行政主導原則。

第三，行政長官在司法領域發揮著重要作用。具體表現在：其一，行政長官任命產生司法人員推薦委員會（或推薦法官的獨立委員會）。其二，行政長官在司法領域中享有人事任免權。終審法院的法官和高等法院首席法官的任命，除依照法定程式外，還須由行政長官征得立法會同意，並報全國人大常委會備案。其三，行政長官就國家行為的事實問題所發出的證明文件對法院具有約束力。其四，行政長官依法享有赦免或減輕刑事罪犯的刑罰的權力。其五，行政長官在檢察機關中也發揮重要作用。行政長官在司法領域中（除審判活動之外）的上述作用，是行政主導的又一個重要體現。

（二）特點之二：立法與行政既相互制約又相互配合港澳政治體制與西方三權分立體制的重要不同在於，後者通常只注重各機構之間的相互制衡，不注重各機構之間的相互配合；而前者卻在注重相互制約的同時，更注重行政與立法之間的相互配合，並通過制度保障來體現和實現這種配合。

第一，立法與行政相互制約。其一，立法對行政的制約。為了使行政長官更好地行使職權，避免其獨斷專行，造成社會和經濟的不穩定局面，兩個基本法均規定了立法對行政的制約，具體包括：行政機關對立法會負責；立法會有權迫使行政長官辭職；立法會有權彈劾行政長官；立法會有權拒絕通過政府提出的財政預算案和有關法案。其二，行政對立法的制約。具體包括：行政長官有權拒絕簽署立法會通過的法案；行政長官有權解散立法會；立法會議員行使職權時要受到行政長官的限制。

第二，立法與行政相互配合，且重在配合。按照香（或澳門）基本法的設計，可以通過行政會議（或行政會）實現行政與立法之間的互相配合，並達到著重配合的目的。行政會議成員（或行政會委員)有的是來自政府的主要官員，也有的是來自立法會的議員，這就使行政長官決策時，既能聽到來自行政機關和立法會之間相同的意見，也能聽到來自它們之間不同的意見。這有助於行政與立法之間相互溝通，便於行政長官對不同意見進行協調，以消除分歧，從而達到立法與行政相互配合的目的。

（三）特點之三：司法獨立

港澳特區的司法獨立是指司法機關獨立於行政、立法之外，其活動不受任何機關、團體或個人的干涉。香港基本法第85條規定：「香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究」。澳門基本法第83條規定：「澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉」。獨立審判是港澳特區共同確認的一項基本原則，雖然在行文表述上有所不同，但這項原則均包含以下內容：其一，法院是行使審判權的唯一機關，其他任何機關、團體和個人都不得行使該項權力。其二，特區法院獨立于特區的行政機關、立法機關，不受任何機關、社會團體和個人的非法干涉，只服從法律。其三，法官只服從法律，依照法律獨立行使自己的職權，不受任何機關、團體和個人的非法幹涉，不服從任何命令或指示。其四，上級法院對下級法院、一法院對另一法院的審判活動也不得加以干涉。其五，在案件審理過程中，非主審法官（包括法院院長）不得干預主審法官的獨立審判；獨任制法官一人獨立作出裁判；合議庭法官按照程式法實行合議投票決定審判事項，非合議庭法官（包括院長）都不得參與合議或決定審判事項。在港澳特區的政治體制中，司法機關在體制上獨

立于立法機關、行政機關，在職權上也與立法權、行政權完全分立。即使行政長官，也不能干涉法院和法官的獨立審判。

港澳政治體制與內地省級政治體制的比較

港澳特區與內地各省、自治區、直轄市一樣，都是中國單一制下的地方行政單位。就它們的共性來說，兩者都是依據憲法設置的，均受全國人大及其常務委員會和中央人民政府的統一領導。但因港澳特區實行「一國兩制」、「高度自治」，決定了其與內地的省級地方政治體制存有很大差異。

（一）與內地省級立法體制的比較

在我國的立法體制中，特區立法會與內地省級人大及其常委會都是地方性立法機關，它們所立之法都具有從屬於中央立法的性質。其一，從立法權限的來源看，不論是特區立法會，還是內地省級人大及其常委會，其立法權都是國家最高權

力機關授予的，實際上是中央立法權的延伸。正因如此，它們都是我國地方行政區域政權機構中擁有立法權的機關，其立法活動均要受全國人大及其常委會的監督。其二，從立法的範圍看，特區立法會只能就特區自治事務進行立法，而不能涉及國防、外交等中央事務，也不能涉及中央與特區關係的事務。內地省級人大及其常委會在行使地方立法權時，要受全國性法律的制約，不能就刑事、民事、社會經濟制度、國家機構、公民的基本權利和義務等中央專屬立法權限範圍內的事項立法。其三，從立法的依據看，特區立法會制定的法律必須同基本法保持一致，而內地省級人大及其常委會在制定地方性法規時，必須以憲法、法律和行政法規為基礎。其四，從制定規範性檔的效力範圍看，不論是特區立法會制定的法律，還是內地省級人大及其常委會制定的地方性法規和自治性法規，均只在本行政區域內實施，超越本行政區域就沒有約束力。

雖然特區的立法體制與內地省級立法體制之間存在著上述相近（甚至相同）的地方，但它們之間仍存在著很大的差異，具體表現在以下三個方面：

第一，立法權限方面的不同。其一，立法權的性質不同。特區享有立法權是享有高度自治權的重要體現，這種立法權本質上雖是中央授予的地方立法權，卻是嚴格意義上的「立法權」。在我國，僅有憲法在規定全國人大及其常委會的職權和基本法在規定特區的自治權時使用了「立法權」的概念，就可證明這一點。特區立法會的立法稱「法律」，反映了特區立法對於國家整體立法的相對完整性。而在省級立法機關中，省、直轄市人大及其常委會，有權制定地方性法規，民族自治區的人大及其常委會有權制定自治條例和單行條例。內地省級立法機關所享有的規範創制權並非嚴格意義上的「立法權」，而只能是廣義上的立法權。它們制定的地方性法規、自治條例和單行條例，無論是從內容、效力，還是從職能關係上來說，都應看作是從屬於法律的規範性檔，其效力低於憲法和法律。其二，立法範圍不同。特區立法會的立法權限覆蓋了本特別行政區的各個領域，它有權制定屬於特區自治範圍內的任何法律，包括選舉法、民法、刑法、商法、訴訟法等。只要這些法律不與憲法和香港基本法相抵觸，不涉及有關國防、外交事宜，均合法有效。而內地省級人大及其常委會只能制定地方性法規，不能制定民法、刑法、訴訟法等屬於全國人大立法權限的法律。具體說來，省級人大及其常委會的立法範圍包括：為在本地區實施法律或行政法規而制定的實施細則或實施辦法；根據本地區的實際需要和特殊情況，為解決本行政區域內政治、經濟、文化等各項工作中的重大事項而進行的立法；根據全國人大常委會的授權，在特定事項範圍內進行的立法試點，即通常所謂的授權立法。民族自治區的人大雖然可以制定自治條理和單行條例，甚至單行條例對國家法律有部分的變通執行權，但也不能制定民法、刑法、訴訟法等方面的法律。以上表明，特區立法會的立法範圍比內地省級人大及其常委會的立法範圍要廣泛。

第二，立法機關方面的不同。其一，法律地位不同。特區立法會只是作為立法機關而存在，具有立法和監督職能，而不兼有權力機關的職能。不論是否休會，皆不設常設機關。立法會沒有超越行政機關和司法機關之上的主導性地位，它與（狹義上的）行政機關、司法機關在法律地位上是並列的平等關係。雖然特區政府要向立法會負責，但這種負責的含義不同於內地省級人民政府對同級人大及其常委會負責的含義。而內地的省級人大既是立法機關，又是權力機關。它在地方國家機關體系中處在凌駕于行政機關和司法機關之上的主導性地位，省級人民政府、人民法院、人民檢察院由省級人大選舉產生，對省級人大及其常委會負責並報告工作，並接受省級人大的監督。其二，職權範圍不同。首先，特區立法會的立法範圍十分廣泛，除國防、外交以及其他屬於中央管理的事務外，它有權就特區自治範圍內的一切事務進行立法。而內地省級人大及其常委會的立法範圍比特區立法會小得多。其次，特區立法會對特區政府的重要人事任免沒有決定權，而只對終審法院法官和高等法院首席法官的任命有表示同意或不同意的權力。但省級人大及其常委會的人事決定權大於特區立法會的人事決定權，省級人大享有選舉和罷免省級人大常委會組成人員、省級人民政府首長、省級人民法院院長和省級人民檢察院檢察長以及上一級人大代表的權力。再次，特區立法會享有的決定稅收、批准由政府承擔的債務、提出基本法的修改議案、傳召和要求有關人士作證和提供證據等方面的權力是內地省級人大及其常委會所沒有的。

第三，立法程式方面的不同。特區立法和內地省級地方立法的具體運作制度有較大差異，主要表現在：其一，提案權主體。在立法會立法過程中，只有政府和立法會議員才有權提出法律草案。而在內地省級地方立法過程中，法律草案提案權

主體除省級政府和人大代表外，還包括省級人民法院、人民檢察院、省級人大及其常委會的內部機構(省級人大主席團、常務委員會、專門委員會和省級人大常委會主任會議)。其二，提案範圍和方式。首先，立法會議員提案的範圍有一定限制，即凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的法案可自由提出，凡涉及政府政策的法案在提出前必須得到行政長官的書面同意；而在內地省級地方立法中對人大代表或常委會提出法案的範圍沒有限制。其次，在香港特區立法中，沒有對議員的提案方式作出限制，既可聯名提出，也可個人提出；而在內地省級地方立法中，對人大代表或常委會委員的提案方式有限制，即必須達到法定人數聯名提出。其三，法案表決方式。立法會立法的表決方式依法案性質不同而有所區別，即一般法案以全體議員過半數通過，重要法案須經全體議員2/3多數通過；而內地地方性法規的表決則以全體代表或全體常委會委員過半數同意通過。其四，公佈實施。特區立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公佈，方能生效；而內地省級人大及其常委會通過的地方性法規不需要由同級行政首長簽署，其公佈一般以省級人大常委會的名義進行，生效日期則視情況而定。民族自治區人大制定的自治條例和單行條例，須報全國人大常委會批准後由民族自治區人大常委會公佈生效。其五，立法生效規則。內地省級人大及其常委會制定的地方性法規應同時報全國人大常委會和國務院備案，而特區立法會制定的法律只須報全國人大常委會備案，不報國務院備案。民族自治區人大制定的自治條例和單行條例，須報全國人大常委會批准後才能生效。按照基本法的規定，特別行政區制定的法律只須報全國人大常委會備案，並不需由全國人大常委會批准後生效。「批准」與「備案」不同，備案並不影響法律的生效。其六，立法失效規則。按照憲法和法律的規定，內地省級人大及其常委會制定的地方性法規，如同憲法、法律和行政法規相抵觸，全國人大常委會有權撤銷，國務院也有權改變或撤銷地方各級行政機關的不適當的決定和命令。而根據基本法，特區立法會制定的任何法律如不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特區關係的條款，全國人大常委會有權將有關法律發回，但不做修改，經發回的法律立即失效。全國人大常委會行使發回權應事先徵詢基本法委員會的意見，但國務院卻沒有發回特區立法會通過的條例的權力。

（二）與內地省級行政體制的比較

從權力運行的角度看，特區行政體制與內地省級行政體制有某些共同之處，譬如兩者都要對中央人民政府負責，兩者均實行地方行政首長負責制，即特區實行行政長官負責制，內地的省級行政體制實行省長、自治區主席和直轄市市長負責制。但是，兩種行政體制之間卻存在著重大差異，主要體現在以下三個方面：

第一，行政體制的框架構成方面的差異。主要包括：其一，特區行政長官是由當地一個具有廣泛代表性的選舉委員會推選或協商產生，並不是由立法會選舉產生的；而內地的省長、自治區主席和直轄市市長，則是由省級人大選舉產生的。其二，特區政府設有對行政長官負責的、獨立行使職權的廉政公署、審計署和自上而下的諮詢機構及各類非政權性質的區域組織；而內地省級行政體制則沒有設立專門對省級行政首長負責的廉政機構和審計機構，省級行政機構的決策諮詢部門也不發達。其三，特區政府儘管是中央政府領導下的地方政府，但由於享有高度自治權，其更多地體現為決策和領導機構；而內地省級行政機構更多地表現為中央政府的執行機構。

第二，運行機制及政體組成部分相互關係方面的差異。其一，特區行政長官擁有比內地的省級地方政府首長更廣泛的行政領導權、人事任免權、事務處理權和其他權力。其二，特區行政長官作為特別行政區政府首長，與立法會是相互制約與相互配合的關係。在互相制約方面，行政長官可以依法解散議會，立法會則可依法迫使行政長官辭職；而內地的省級地方政府首長則由省級人大選舉產生或罷免，對省級人大負責並且是其行政執行機關。

第三，行政首長的法律地位不同。特區行政長官具有特區最高地方長官的地位，是特區的全權代表，其法律地位較之於內地的省級地方行政區域的政府首長更高。而內地省級行政區域的省長、自治區主席和直轄市市長則不同，它們只具有本行政區域政府首長的地位，而不具有本行政區域最高地方長官的地位，具體說來有二：一是他們不是行政區域內的全權代表或唯一代表，他們只負責本省、直轄市和自治區的政府管理，領導本地方政府工作。他們無權如特區行政長官那樣提請中央人民政府任命政府主要官員，無權赦免或減輕刑事罪犯的刑罰等。二是他們由省級人大產生，受省級人大及其常委會的監督並對其負責，而不是像行政長官那樣，先由當地選舉或協商產生，然後再由中央人民政府任命。

（三）與內地省級司法體制的比較

港澳特區擁有獨立的司法權和終審權，實行與內地各省、自治區、直轄市不同的司法和法律制度。概括起來，兩者主要有以下不同：

第一，司法權限不同。其一，特區法院享有獨立的司法權，除了對外交、國防等中央人民政府管理的事務無司法管轄權外，對在特區內發生的所有民事、刑事、商事和行政等訴訟案件均有管轄權。特區設立高度自治的終審法院，享有特區的終審權。特區法院依法獨立行使審判權，即使中央國家機關中的最高人民法院、最高人民檢察院對特區的司法活動也沒有任何指導、監督的權力。而內地省級人民法院不享有獨立於中央國家機關的司法權和終審權，可見特區法院的司法權高於內地省級人民法院所享有的司法權。其二，特區法院享有司法解釋權。全國人大常委會授權特區法院在審理案件的過程中對基本法有關內容包括特區自治範圍內的自治條款和其他條款自行解釋，這是港澳特區享有高度自治權的又一重要表現。而內地省級人民法院不享有司法解釋權，內地的司法解釋權由最高人民法院統一行使。（上）