後備幹部制度保持了中共幹部體系意識形态的統一性，能夠避免諸多不穩定情形的出現。

一份儲備幹部名單在互聯網上引發關注。令人關注的不是名單裏有什麼玄機，也不是選拔方式有什麼貓膩，而是公示儲備幹部的組織：江南大學學生會。公示名單的文件全稱是《關於任命2015—2016年度江南大學學生會儲備幹部的決定》。

儲備幹部，一般又習慣稱為「後備幹部」。後備幹部制度產生於1980年代初期，主要是為了解決當時迫在眉睫的新老幹部正常交替問題，也是中共首次考慮制度性選拔接班人。該項制度建立之初，致力於解決黨政機關省部級領導人選青黃不接問題。那個時候，開國元老逐漸凋零，尚在人世的也不可逆轉地步入晚年，中共迫切需要為中國政壇培植新鮮細胞。

根據官方解釋，後備幹部是指各級按照幹部管理權限，根據有關選拔標準和程序，選出德才素質好、有培養前途的優秀幹部，為上一級領導班子補充幹部而準備的後備人選。中共中央2002年頒佈實施的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》明確指出，「黨政領導班子成員一般應從後備幹部中選拔」，而這正是後備幹部「光環」對官員們的吸引力所在。但近年來各地的實踐顯示，中共對後備幹部的挑選範圍在不斷擴大，國有企業、高校和科研院所等單位亦在選拔之列。

台灣學者蔡文軒和寇健文曾從後備幹部入手，研究中共制度性選拔接班人的標準和程序。蔡文軒等人得出的結論是，東歐劇變後，中共能夠屹立不倒並取得讓西方側目的經濟發展，正是因為擁有後備幹部這樣的制度。這種制度保持了中共幹部體系意識形態的統一性，能夠避免諸多不穩定情形的出現。

關於後備幹部的消息，此前也時常見諸報端。今年年初中組部發布的一組數據顯示，在2015年的領導幹部報告個人有關事項抽查中，有698人因瞞報被取消後備幹部資格。此次江南大學學生會配備7名「主席助理」事件，令這個話題以少有的高調形式，再度躍入普通公眾的視線。

不過，在多數公眾眼裏，中共後備幹部是一個頗具神祕色彩的群體。對於後備幹部如何選擇、培養，如何從幕後走向前台，不僅普通群眾難以明晰一二，即使對眾多黨政官員而言，也常因人事問題的敏感而難得究竟。尤其中共十八大以來，各地積極探索幹部選拔方式，後備幹部制度也面臨着諸多改革創新的挑戰。

2013年6月28日，習近平總書記就曾在全國組織工作會議上強調，培養選拔年輕幹部，事關黨的事業薪火相傳，事關國家長治久安。要大力抓好年輕幹部培養工作，敢於給他們壓擔子，有計劃地安排他們去經受鍛鍊。幹部多「墩墩苗」沒有什麼壞處，把基礎搞紮實了，後面的路才能走得更穩更遠。

接班人的「硬性配置」

在國家某部委工作的張先生最近心情低落，因為違反「八項規定」，在中央巡視組新一輪巡視過後，他被取消了局級後備幹部資格。「進入後備序列未必就能提拔，但取消後備資格，意味着他的仕途基本完結」，熟悉中共組織規則、在國家部委人事部門任職的王生（化名）稱，「就對幹部的培養而言，此舉表明該幹部已經不在組織提升的視野範圍之內」。

蔡文軒等人的研究也顯示，雖然後備幹部制度並非官員晉升的唯一出路，比如，不少為高層領導人做過秘書的官員，也可以憑藉公選制度和差額選舉平步青雲。但就現任高層官員的履歷來看，走後備幹部制度一途的屬主流。

選擇接班人的工作一直在低調進行。「通常情況下，成為後備幹部，就站在了被上級部門‘流水線’打磨的起端」，王生説。而在地方組織口的分類管理中，後備幹部被細化為黨群類、經濟類、政法類、科教文衞類、行政監管類等，每一類的後備幹部均需接受嚴格的鍛鍊和挑選。

「流水線」是通俗説法。據王生介紹，在組織系統內，通常將一個官員的仕途生涯的三個關鍵時期概括為：入口、樓梯口和出口三個階段。「入口」就是仕途起端，「樓梯口」即逐級晉升過程中的一道道門檻，「出口」則是嚴格按年齡到站退休。「後備幹部的培養，是一個時間跨度極長的過程。想要成為後備幹部，至少需要具備三個條件：年齡、政治忠誠度以及自身的執政能力」。

後備幹部制度誕生之初，是因應執政黨應對人才代際更替危機，年齡自然是首要考慮因素。在後備幹部體系中，省部級預備人才被規定在45歲到50歲之間，地廳級在40到45歲之間，而縣處級在35到40歲之間。後備幹部如果無法在預期的年齡段向相關的層級晉升，不但會失去後備的資格，還可能在等待晉升的道路上「白了少年頭，空悲切」。

成為後備幹部的第二個條件，便是政治忠誠度。諸如對重大歷史事件的看法是否和中央一致，是否遵從「八項規定」等。進入後備幹部隊伍的各級官員，還要接受各級黨校的脱產學習。從研習馬列文獻到參觀革命聖地，再到激烈的課堂討論，後備幹部不僅會在意識形態上接受強化訓練，也要在受訓期間接受組織部全方位的考察。

官員自身的執政能力當然也很重要，畢竟執政黨要選拔的還是「人才」。僅僅黨校的學習班還不夠，後備幹部往往要經歷一段時間的掛職鍛鍊，而最富挑戰性的招商引資和維穩，則成為掛職幹部最常見的實戰檢驗。

據中國人事科學研究院前副院長、博士生導師吳德貴統計，目前中國已形成形同錐狀的後備幹部群體，覆蓋了多個層級。其中省部級後備幹部1000名左右、地廳級6000名、縣處級約4萬名，加起來近5萬人。如果再加上鄉科級、國有企業、高校和科研院所等，總量數以萬計。

根據要求，後備幹部名單須保持常數，因提拔和調整而出現的缺額，必須及時補充。其名單由組織部門掌握，培養意圖和使用方向都屬保密範圍。2000年中組部公佈的後備幹部暫行規定，省部級後備幹部被要求具有大專文化程度(包括經過自學達到大專水平的)。這意味着，像以往吳桂賢、陳永貴這樣的普通工人和農民當副總理的神話將不再重演。

選拔後備幹部通常是單獨進行的，不過在地方，很多時候與領導班子換屆調整雙線推進。在一次全國黨代會前期，各層級黨委的領導都會經歷密集調整，從而提拔一批後備幹部；等到黨代會塵埃落定，後備幹部名單將根據前一輪的人事變動而調整和補充；等到名單確定，組織部將對後備幹部進行相應培訓，檢驗並培育他們「高處勝寒」的能力；等到培訓結束，下一輪的人事調整和黨代會也快拉開序幕了。

在蔡文軒等研究者看來，後備幹部的培養雖然結合了理論與實際，但也不乏缺憾。首先，後備幹部的命運很大程度上取決於單位的評估報告，因此不少人就有了緊密團結所在單位領導的動機，從而犧牲了搞創新的動力。

其次，由於「僧多粥少」，後備官員之間存在非此即彼的競爭。即使後備官員的名單是不公開的，熟悉官場規則的當事人也很容易判斷哪些同齡人是自己的競爭者。面對虎視眈眈的競爭者和無處不在的考察，後備幹部往往趨於墨守成規，生怕因為行為出格而影響前程。此外，官場貪腐對幹部成長路徑亦有不小的影響。

後備如何「備」

對於後備幹部選拔而言，符合年齡要求是個硬杠杠。2009年2月，中共中央首次制定《2009-2020年全國黨政領導班子後備幹部隊伍建設規劃》，而與之配套的《關於加強培養選拔年輕幹部工作的意見》也随後下發。在《規劃》中關於年齡的條款，大概要求正省部級後備幹部不超過58歲，以55周歲以下的爲主；而到縣處級後備幹部，則要求以45周歲左右的爲主，35周歲以下的幹部要有一定數量。

王生介紹，在「黨管幹部」的背景下，中國效仿前蘇聯建立了黨政領導幹部的委任制，通過自上而下的幹部任命以遴選人才擔任黨政要職。這種委任制也有其缺陷，最大的問題是容易導緻裙帶關系和任人唯親。盡管中共黨内進行了多次制度改革，但收效甚微。更重要的是，該體制容易導緻幹部任命的「年齡困境」，即「保持領導幹部任期内的穩定」與「增強幹部隊伍的活力」是一對矛盾。

過去30年的實踐中，組織部門采取了一些繞開年齡限制的策略，以幫助官員獲得更快的升遷。這些方法主要有三種：「共青團途徑」、「掛職鍛煉」和「破格提拔」。其中，「共青團途徑」和「掛職鍛煉」在毛澤東時代就已確立，而「破格提拔」則在毛時代後期出現比較多。還有一種允許體制外的國有企業幹部或專家學者成爲黨政高級幹部，他們往往不受年齡限制，但這種情況畢竟鳳毛麟角。

過去很長一段時期，能爲後備幹部升遷提供指标性參照的動作，是被送去各級黨校的「中青班」（即中青年幹部培訓班）學習，時間長達半年或一年，這被認爲是一個明顯要升遷的信号。「中青班」是中央黨校的核心培訓班級之一，其建制由中央黨校在1980年代初期發端。1995年起，中央明确定位「中青班就是爲省部級領導幹部培養後備力量」。中組部會對學員選拔進行審核把關，還會派聯絡員全程跟班。據不完全統計，孫春蘭、胡春華、李鴻忠、周強、郭聲琨、袁純清、張毅等人，都經由中央黨校「中青班」脫産受訓後走上省委書記崗位。當年參加培訓時，他們多是地廳級。

不過，有長期關注大陸政情的觀察人士認爲，自中共十八大後，幹部「年輕化」趨勢已經出現逆轉。從組織架構上來講，最高層對特定背景出身的官員的限制，就是要杜絕「坐直升機」的跨越式晉升，中共最高領導人習近平反復強調「年輕幹部要墩墩苗」，也正面釋放了上述信号。從過去幾年的人事安排來看，許多省份的确出現了省委書記和省長的年齡「倒掛」現象，即省委書記年齡小於省長。

「中共十八大後的另一個變化，就是後備幹部的『入口』」。王生介紹，犚勒兆橹棵諾鬧貧壬瓒ǎ飼昂蟊父刹康摹叭肟凇保饕醋緣襯凇懊裰魍萍觥薄５?014年1月修訂的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，新增設了「動議」作爲選拔幹部的初始環節，由此「民主推薦」退爲第二環節。

這些變化，既與中共中央對幹部工作的新指導思想有關，也與幹部任用出現新問題有關。新的幹部任用思路，用中組部有關負責人的話說，「進一步體現黨組織在幹部選拔任用中的領導和把關作用」。

王生解釋，要體現黨組織在幹部選拔任用中的領導和把關作用，在原則标準和程序方法等多方面，都要體現黨組織的主體地位和主導作用。「增設‘動議’作爲選拔幹部的初始環節，具體工作由組織部門承擔，意在強調黨組織從幹部選拔任用的啓動環節就發揮領導和把關作用」。

這是一個重大調整。根據中組部相關負責人的解釋，民主推薦是發揚民主、走群衆路線的重要制度安排，并且也肯定了民主推薦在選用幹部中發揮的作用。「但在實踐中出現了一些問題」。比如，參加民主推薦人員有投「利益票」、「感情票」、「跟風票」等現象，部分地方、單位的黨組織被推薦票綁架，過分看重票數，簡單以票取人，一些領導幹部因怕丢票，不敢擔當，當老好人，甚至出現拉票賄選問題。

沿襲這一思路，新的幹部選拔任用條例中，民主推薦的結果也由選拔任用的「重要依據」變成了「重要參考」，同時對民主推薦的方法作了調整。

「備而不用」的困惑

業内專家傾向認爲，後備幹部制度從改革開放初期正式确立到現在，已順利完成了新老幹部交替的曆史任務，并以制度的形式固化下來。但在實施過程中，一些問題也越來越突出。比如，同爲「後備」，爲什麽有的人很快就會提拔？有的人長期沒有「轉正」？年輕、高學歷是近年來後備幹部選拔的一個突出特點，但正如媒體調查時一位網友所提醒的，「年輕化不是年齡小化，知識化不是學歷高化」，這些不應該是選「好幹部」的核心。

更大的不滿來自於「備而不用」，即後備幹部在官員調整上并不占據優勢的現象，反倒非後備幹部後來居上，形成「用而不備」的現實。四川一位基層公務員說，15年前，他被選爲副科級後備幹部，經曆了培訓學習、下派到村任副村長2年、選派到市上挂職1年等，「該有的條件都有了」。如今15年過去了，他仍然是普通科員。按照當地副科級幹部48歲退下來的慣例，今年已47歲的他，「僅剩理論上的提拔希望」，而對自己是否還在後備幹部庫裏，他「沒好意思問」。

據大陸媒體調查，有上述經曆的不在少數。《望》雜志曾披露，有些地方，真正從後備幹部名冊中脫穎而出，由「備」而「用」的幹部不足15%，80%以上的後備幹部被埋沒在名冊裏。

還有不少後備幹部會掉入「仕途陷阱」。幹部一旦進入「後備」，自然會産生「後備」心理，如果無法滿足「提拔預期」，便容易滋生不滿，懈怠工作。一個典型案例是，?009年9月7日，黑龍江省齊齊哈爾市政府原秘書長李維群，在得知省委組織部考察組即将到齊齊哈爾考察地廳級後備幹部後，給180多名領導發送了410多條短信拉票。最終，李被免職並取消後備幹部資格。

2010年，時任水利部辦公廳處長的李中鋒撰文，呼籲以公開選拔代替後備制度。他認爲，公開選拔參與的廣泛性、競争的公開性以及流程的透明性，都是後備制度所嚴重缺乏的。更重要的是，它給予了更多的人以展示才能的機會和表達思想的舞台，有利於深化幹部對上對下雙重負責的工作意識，優化幹部隊伍。

國家行政學院教授許曉平表達了不同意見。他舉例道，美國通用電氣公司新任領導者一上任，就要考慮到接班人是誰，并開始有意識地培養。「繼任者計劃」甚至被視作通用電氣企業文化的組成部分，而有意識地發現、培養、選拔後備領導人才，同樣是成功政黨的重要經驗。

「組織的生命力是組織追求的目标之一。作爲一個政治集團，爲了保證長治久安，必須對後備領導人才有所謀劃，凡事預則立」。許曉平認爲，後備幹部制度的負面影響是可控的，也能找到規避負面因素的辦法，那就是把「民主、公平、公開、擇優」的原則融入後備幹部制度的每一個具體安排當中。

如何與時俱進？

中共十八大後，2014年新修訂的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，對於「公選」增加了一系列限制規定，範圍明顯收窄，強調「從實際出發，合理确定要選拔的職位、數量和範圍」，且一般情況下，當職位出現空缺，本部門本地區都沒有合适人選的，「可以」進行公開選拔。

而在2002年的老條例中，公開選拔、競争上崗的适用範圍較寬，适用地方黨政部門、内設機構的領導人員「以及其他适於」的情形。

「十八大以來，中央反複強調要改進競争性選拔幹部辦法」。中共總書記習近平2013年在全國組織工作會議上的講話中強調，「要完善工作機制，推進幹部工作公開，堅決制止簡單以票取人的做法。」

2014年1月17日，中組部相關負責人對《人民日報》解讀幹部任用思路的調整時稱，公開選拔、競争上崗在拓寬選人視野，打破論資排輩和地域、體制限制，促進優秀人才脫穎而出等方面發揮了積極作用，但也存在一些問題，如「凡提必競」、簡單以分取人、動辄面向全國選拔、「幹得好不如考得好」，導緻「考試導向」沖擊「幹事導向」，甚至出現「考試專業戶」。

2014年新修訂的條例，對「公開選拔和競爭上崗」提出要防止簡單以分數取人，并做出更多限制性規定。對於想參加公選的後備幹部來說，2014年後，還「應當經過所在單位同意」。而在2002年的黨政幹部任用條例中，並沒有這一規定。就公選層級來說，2014年的新規是，「縣處級以下」一般不跨省進行。

中共十八大後，還加強了黨組織對「破格提拔」的審批把關，具體就是「從嚴」、「收緊」。國家行政學院教授許耀桐認爲，過去一些拔苗助長式的「坐火箭」提拔，導緻年輕化成了「低齡化」。一些缺乏歷練的人被提拔後，工作能力不出衆，不僅對社會不負責任，也不利於個人成長。

中組部相關負責人解釋，這些年來大多數破格提拔的幹部是優秀的，但也存在問題，存在「拼爹」現象，将「破格」變「出格」，選拔工作不透明，暗箱操作，影響了選人用人的公信度。

這是中央首次對破格提拔設置諸多限制。需要破格提拔的情形主要有：班子結構調整或領導職位有特殊要求；專業性較強的崗位或重要專項崗位急需，艱苦邊遠、貧困地區急需引進的。與此前規定不一樣的是，「年齡要求」不再是破格的理由。對被破格提拔的幹部，也有一些剛性要求：試用期未滿或被提拔不滿一年的不得破格，不得越兩級提拔，在讨論破格提拔人選時，決定前必須報經上級組織部門同意。

新的幹部任用條例頒布後，各地相繼出台政策，嚴控違規破格提拔。這一點，從中央最近幾屆優秀年輕幹部選拔座談會的提法也可見一斑。2000年的這一會議上，提出要「不拘一格降人才」。2009年的這一會議，提出「要形成有利於年輕幹部脫穎而出的選拔機制」。2014年7月14日，中央再次召開這一會議，但沒再提「不拘一格」，而更多倡導「基層導向」。

將後備幹部派往急、難、險、重一線鍛煉，擇優任用，《黨政領導班子後備幹部工作暫行規定》已有規定。目前地方上對「一線」的理解，除了信訪維穩，還有征地拆遷、招商引資、階段性工作等緊迫事務。鍛煉方式主要是壓擔子，不少地區還以一線工作的成效作爲後備幹部升遷的硬條件。有評論認爲，這個新動向顯示出基層政權近30年的着力點位移。

有不同觀點認爲，有些區縣将後備幹部到征地一線鍛煉的時間定爲幾十天，被質疑「形式大於實質」；而年輕幹部前去招商，存在經驗、人脈與經費「三缺乏」的問題，效果并不明顯，甚至有後備幹部挖本地熟人的自建項目作爲自己的「成果」。不過，在四川省一名縣級組織部長看來，「到一線去」正是要讓後備幹部「缺什麽補什麽」，利遠大於弊。

中共總書記習近平本人就有過長期的基層歷練。從陝西延川的村委書記，到河北正定的縣委書記，再到福建寧德的市委書記。不同層級的基層主政經歷，顯然令其對幹部需要練什麽、補什麽，有更深刻的理解。習近平曾多次強調，「宰相必起於州郡，猛將必發於卒伍」，「到地方和基層一線工作，同基層幹部和群衆一起摸爬滾打，對於領導幹部特别是年輕幹部增長領導才幹、積累實踐經驗、加快政治成熟至關重要。」

由此觀之，中共十八大後對年輕幹部的培養選拔更注重基層實踐和工作能力，強調一定要經過必要台階、遞進式培養，反對「直升機」式的提拔，實乃題中之意，不難理解。

（張弛／文）