新《土地法》導致政治問題司法化

終審法院院長岑浩輝在新司法年度開幕典禮上致辭時指出,涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件明顯增多,並出現政治司法化,法院在維護社會秩序的作用日漸增強。他強調法院非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟成本高、時間長,不是解決所有糾紛的唯一途徑,在解決社會矛盾方面,行政、立法和司法機關各有本身的角色。

岑浩輝院長所說的「政治司法化」雖然是泛指,但他在提到行政訴訟案件增加的其中一個重要的原因,可能是新《土地法》生效後,增加了涉及政府宣告土地批給失效方面的案件;與此相關,向該院提起中止行政行為效力的案件亦隨之而增加,因而相信在泛指中也含有專指。實際上,新《土地法》的某些規範不夠完善,其實原本是政治問題,但由於按照「大陸法系」的「成文法」體系,特區政府必須「依法治澳」、「依法施政」和「依法行政」,在「惡法亦法」之下而必須依法收回未能在臨時批給期滿時完成利用的土地,而發展商認為責任不在自己,向行政法院提起行政訴訟,這就形成了「政治司法化」。

這將會造成甚麼後果?其一,原本可循行政協商解決的問題,被迫要付諸法院審理。這就使得目前已經堆積待審理案件如山的法院「壓力山大」,從而在客觀上影響特區司法機關「辦案效率」的形象,給「一國兩制」在司法領域的成績帶來負面印象。當然,也使得各相關案件的當事人的法益受到時效上的損害。

其二、正如岑浩輝院長和華年達大律師所言,「法院並非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟有其自身的運作規律,具有很強的程序性,成本高、時間長,並不是解決所有糾紛唯一的、甚至也不是最有效率和最經濟的途徑。」「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律,由此,我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心。」由於澳門特區的法律體系是「成文法」,法官在判案時,只需遵循「以法律為準繩」,而無需考量案件產生的社會政治背景及判決後將會引發的社會以至政治效應,即使明知所據之法是「惡法」,也有別於實行「英美法系」亦即「不成文法」的香港特區的法庭,可以像電影《法外清》那樣,法官還可通過普通法、案例法的體制,透過「自由心證」,運用「司法自由裁量權」,給予法益人合理及適當的救濟。因此,即使是像華年達那樣資深的大律師,也認為這些案件訴諸法院,將會全部「輸曬」。而不會發生哪些「半桶水法律知識」的議員或社運人士所說的「奇蹟」。

實際上,當前在臨時批給期滿的案例中,最為鬧得全城風雨的「海一居」事件和南灣湖CD區事件,當年土地批出時都具有當時的特殊背景。如「海一居」所在的土地,是前澳葡政府鑑於內地改革開放,澳門的工廠基本內遷,形成澳門工業「空洞化」,不利於經濟多元發展,因而提出「根留澳門」的策略。保利達集團積極響應,申請填海興建最新式的紡織印染工廠。當然,後來在內地工業優勢進一步擴大,及傳統愛國團體極力反對輸入外勞的雙重夾擊壓力之下,該已經建成投產的工廠被迫結業。保利達集團才申請改用途,拆廠建樓。而並非如某些人所言,一開始就是「假借建廠名義」。而南灣湖「玫瑰園計劃」,就更是充滿政治含義。在中葡談判的過程中,葡方為了延後交還澳門,提出若干「理由」,其中一個是葡國人在澳門幾百年,沒有留下什麼建設,為了表達誠意,希望能給多一些時間讓他們興建各項大型建設項目。在遭到中方反對,並確實確定澳門回歸時間的《中葡聯合聲明》之後,葡方仍然沒有忘懷那個「留下建設」的「好意」,加上南西灣海面堆積垃圾,必須整治,及決定興建「玫瑰園」。但當時澳門經濟低迷,政府財力有限,於是就採取交由澳門與外地商人組成的南灣湖公司投資建設,填海及基本建設完成後,實行政府與公司分地。該公司的董事長為何鴻燊,副董事長為何厚鏵(回歸時已經信託)、華年達、蕭德雄。雖然土地臨時批給期為二十五年,但單是填海工程就差不多用了十年,在此期間根本上是不可能進行土地利用的。填海工程完成後,已經耗資一百多億元,按通貨膨脹值計算,等於現在的過千億元。也就是說,南灣湖的土地,並非是政府批出現成土地,而是由發展商出錢在一片海灘上造地後,才獲批給土地的。所謂「搶地」之說,雖然過激,其實也並非不符事實。至於土地填好後未能及時利用的原因,如「保護世遺」等,已多有報導,因篇幅所限而不再贅。

誠然,「歐文龍事件」發生後,人們對在土地問題上的腐敗深惡痛絕,希望能建立健全的機制予以制約,這是出以公心的體現。但卻在新《土地法》的立法過程中,出現了從一個極端走向另一個極端的異常情況。有些人為了遏止官商勾結,利益輸送的現象,就把「歐文龍事件」當作是「普遍規律」,以「懷疑一切,否認一切」的思維方式,及「有罪推定」的價值取向,判斷此後M任的行政長官和主管土地行政的主要官員,都是「官商勾結」、「利益輸送」的壞人。因此,在對待臨時批給土地未能如期利用的處置措施方面,就完全剝奪其「行政自由裁量權」,而不是按照國際上通行的方法,監督及適當限制其「行政自由裁量權」。完全及絕對性地剝奪行政長官的行政裁量權,與《澳門基本法》所確定的「行政主導」政治體制,及行政長官不但是澳門特區政府的首長,而且更是澳門特區的首長的政制設計,而大相杆格。而且,還在立法學上抵觸「法不溯及既往原則」。而偏偏就正是同一批議員,在因應新舊《經濟房屋法》的法律衝突時,極力主張「新人新法,舊人舊法」,特區政府也從善而流。但當新舊《土地法》發生法律衝突時,卻就採取「雙重標準」,強調新《土地法》生效前批出的土地,一律適用新《土地法》。

有人說,新舊《土地法》都是規定土地批給滿二十五年就必須收回。文字上確實是如此,但舊《土地法》卻賦予澳督(行政長官)適當的「行政自由裁量權」,在經查實責任不在於發展商後,澳督可以豁免開投再批給一次,但必須補交溢價金,而且土地利用期縮短,倘再次逾期未利用即永久收回。這才是「善良行政」的「普世價值」。人們並不反對禁止囤積土地,而且堅決主張對此類投機行為實施制裁,並嚴厲打擊官商勾結、利益輸送的貪腐行為。但就難以理解那種不是實事求是,區別對待是否需要歸責,而是「懷疑一切,打倒一切」的絕對化及形而上學的思維及做法。

習近平主席近日主持召開「中央全面深化改革領導小組」第二十七次會議,審議通過了《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》(下稱《意見》),對完善產權保護制度、推進產權保護法治化有關工作進行了全面部署。《意見》從十個方面提出了具體改革措施,其中第三項是「遵循法不溯及既往等原則處理民營企業不規範問題」,強調必須妥善處理歷史形成的產權案件。堅持有錯必糾,抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件,剖析一批侵害產權的案例。嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則,以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規範問題。

對比之下,有關人士是否需要深思?