從反腐敗到重塑政治生態

十八大後這3年多的反腐敗鬥爭不是簡單的「新人新氣象」,而是著眼于未來很多年的、謀求黨和國家長治久安的戰略性行動。

10月24日至27日,中國共產黨十八屆六中全會在北京召開。除了政治局向中央委員會報告工作,這次全會的重點是研究全面從嚴治黨的重大問題,審議通過了《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》。

這次全會的意義非常重大,它是對十八大後以習近平同志為核心的黨中央領導下深入開展反腐敗鬥爭和管黨治黨實踐的一次重要總結,對今後五年、十年甚至更長時間內中國政治和改革開放事業的走向,都會產生深刻的影響。

圍繞這次全會的主要議程,觀察這次全會可以有兩個視角:

一個是,在中國共產黨長期執政的條件下,能否有效解決腐敗現象蔓延問題;一個是,在「四個全面」的戰略佈局中,全面從嚴治黨為什麼是根本前提。這兩個視角又是緊密聯繫在一起的,管黨治黨要從解決人民群眾最痛恨的腐敗問題入手,不斷減少腐敗存量,遏制腐敗增量,這是事關政權興衰的重大鬥爭。但反腐敗最終又要落到重塑政治生態上,解決黨內政治生活、政治生態中的突出問題,不僅是反腐敗鬥爭中的「治本」,更是要為中國的改革和發展事業提供根本的政治保證。

十八大後反腐敗的制度化成果

僅從「效力」的級別來看,這次全會通過的兩個檔是僅次於黨章的,可以說,對黨內政治生活和黨內監督的規範,是僅次於黨章修訂的最重要的黨內立法行動(修改黨章這一「黨內憲法」要通過全國黨代會)。此前,無論是紀律處分條例、巡視條例等的修訂還是問責條例的制訂,都是由政治局會議審議後通過的。

從兩個檔的主題來看,無論是黨內政治生活還是黨內監督,都是直接關涉執政黨整個政治架構和權力運行規則的要害性問題。比如黨內政治生活準則,和一般的黨內條例不同,它往往反映的是一個時代的重大變化,其基本精神也是要管相當一段時間的。

上一次的黨內政治生活規則的版本還是1980年十一屆五中全會制定的關於黨內政治生活的若干準則,其中的諸多內容,比如反對個人專斷,反對派性和培植私人勢力,正確對待不同意見,黨內真正實行民主選舉,黨內鬥爭不許殘酷鬥爭、無情打擊等等,都反映了中國共產黨對建國後的20年執政實踐正反兩方面經驗的總結,反映了改革開放新時期對於黨內政治框架運行的新要求。新的準則實行之後,正如人們已經看到的,黨內政治框架的運行發生了和建國後前的20年非常不同的變化。

這次十八屆六中全會制定新的黨內政治生活規則也具有同樣的基本特徵,是中國共產黨領導全國人民推進改革開放事業近40年之後,在新的歷史條件下,對在長期執政中如何增強黨的自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高能力,如何提高領導和執政水準,如何維護黨中央權威和黨的團結統一,保持黨的先進性和純潔性的一個回答。新準則既重申了1980年準則的主要原則、規定和要求,又提出了一系列新的觀點、新的舉措、新的規定。比如強調堅持黨的領導,首先是堅持黨中央的集中統一領導;涉及全黨全國性的重大方針政策問題,只有黨中央有權作出決定和解釋;嚴禁在黨內拉私人關係、培植個人勢力、結成利益集團,等等。

而黨內監督立法,是要「探索黨長期執政條件下強化黨內監督的有效途徑」,重點是要解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力,黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律鬆弛,管黨治黨寬鬆軟弱問題,保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》是2003年頒佈的,如今已經13年了,雖然在管黨治黨、加強黨內監督方面發揮了很大作用,但不可否認的是,在實踐中也暴露出了監督主體責任不清,有些規定比較原則,操作性不強,約束力不夠等問題。

任何立法都是來自於時代的聲音和實踐的總結。這兩個檔之所以能夠出臺,主要是有了十八大後的反腐敗和管黨治黨的3年多的重要實踐。以六中全會為標誌,可以說,十八大後反腐敗和管黨治黨的實踐已經固化為制度化成果。而一旦形成行之有效的制度,那就會如鄧小平所說的「不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變」。這也說明,十八大後這3年多的反腐敗鬥爭不是簡單的「新人新氣象」,而是著眼于未來很多年的、謀求黨和國家長治久安的戰略性行動。

長期執政條件下的自我淨化

回到前述的第一個視角:在長期執政的條件下,中國共產黨能否實現自我淨化和自我監督?十八大後,在黨中央領導下,中國的反腐敗實踐已經開始給出了比較有力的肯定回答。因此,我們可以初步比較具體的總結一下十八大後反腐敗和管黨治黨的經驗。需要注意的是,這些具體經驗同時也往往反映了十八大後這一屆中央領導集體治國理政的具體做事風格。

首先是敢於直面問題的擔當精神。這從習近平總書記不同場合關於反腐敗的講話中對於各種議論的「回應」就可以看得出來。比如打大老虎問題,「法治之下,任何人都不能心存僥倖,都不能指望法外施恩,沒有免罪的‘丹書鐵券’,也沒有‘鐵帽子王’。」反腐敗是不是有什麼權力鬥爭內幕,「我們大力查處腐敗案件,堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打,就是要順應人民要求。這其中沒有什麼權力鬥爭,沒有什麼‘紙牌屋’。」反腐敗是不是搞一陣風,「反腐沒有休止符」。我們將堅持零容忍的態度不變、猛藥去屙的決心不減、刮骨療傷的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松,做到有腐必反、有貪必肅。」如此等等。

可以設想,如果反腐敗面臨太多所謂的禁區,受制於種種所謂的潛規則,比如刑不上一定級別以上的領導幹部,中央領導工作的地方就輕輕放過等等,那麼反腐敗的公信力勢必要大打折扣,進行一段時間之後也會停滯不前。這在過往的歷史上是有太多教訓的。而在全面從嚴治黨的大背景下,隨著黨內監督條例的修訂和實施,黨內監督已經實現了全覆蓋。同時,按照全面依法治國的要求,對行使公權力的所有公職人員的監督也會實行全覆蓋。

其次是從老百姓直接感受到的作風問題抓起,從與群眾利益密切相關的領域抓起,通過貌似一些小問題上的嚴格執紀監督問責,不斷倒逼,不斷深入到深層次問題,每做一件事情都注意形成有效的制度和進行相應的組織調整。這一方面是不斷增強民眾在反腐敗中的獲得感,另一方面是為制度變革找到了一個比較切實可行的切入口。這一屆中央領導集體特別強調問題導向,強調任何施政都要切實解決問題。通過解決一個個問題,最終是一步步紮緊制度的籬笆,把權力一步步關進制度的籠子裏去。其中伴隨的是對不適應新形勢需要的黨內法規的不斷清理,以及新的黨內法規的出臺。

黨長期執政條件下,反腐敗尤其需要民意的大力支持。反過來說,由於腐敗現象在一定歷史階段內呈現出的蔓延態勢,民眾對於腐敗現象最為痛恨,反腐敗贏得的政黨「合法性」往往很高。由此形成的正向的相互加強的態勢,無論對於改革者還是民眾都是非常重要的。同時,我們必須承認,民眾也是很務實的,民眾支持反腐不僅是出於「義理」,更是要在反腐敗中有更大的「獲得感」。因此,從與民眾切身利益直接相關的領域抓起,從民眾直接能感受到的方面抓起,效果往往就會比較好。長期執政條件下,反腐敗尤其要避免變成封閉式的內部的自我迴圈,而是時刻從人民群眾的迫切需求出發。

再次是從勇於擔當和為人民負責出發,反腐敗和管黨治黨就要避免「高高舉起,輕輕放下」。過去,我們抓廉潔從政,不能說不努力,但魔鬼就在細節之中,比如對問題的描述籠統模糊、不痛不癢、千篇一律等,涉及到具體人,則出於種種考慮,也常常模糊處理。但十八大後,這一點有很大改變。中紀委書記王岐山有一次就說:「從嚴治黨不能空論,要始終把嚴明政治紀律和政治規矩擺在首位,堅持問題導向、見人見事,增強針對性和實效性。」在中紀委官網的違紀通報以及最近熱播的《永遠在路上》,的確是「見人見事」。真正的反腐敗是陽光下的事業,既然沒有什麼質疑不可以公開回應清楚,那麼嚴明黨的紀律中的「見人見事」也就應當是常態。

不要小看了這一點。真正的較量有時候就是以這些小事體現出來的。敢於和能夠「見人見事」,才有震懾性作用,是反腐敗和管黨治黨形成「壓倒性態勢」不可缺少的一環。

異體監督如何有效?

最後,非常關鍵的一條是,無論是何種體制條件下的反腐敗,都不能不受監督的一般規律的支配。強化黨內監督,首先要明確的是,哪一種監督最有效?眾所周知,異體監督比自己監督自己更有效。全面從嚴治黨,必須從根本上解決管黨治黨主體責任缺失、監督責任缺位問題。十八大後黨中央逐漸明確了紀委的監督主體責任,通過改革保證了紀委的監督權力的相對獨立性。而監督之後又必須可問責。通過明確各級黨委的主體責任和紀委的監督主體責任,明確了問責物件和問責情形。

比如巡視,這是黨內監督的一把利劍。巡視這個方法本身不是新鮮事,歷史上也有過類似的實踐。2009年也有過一個試行的黨內巡視條例。通過十八大後巡視的實踐,對這個條例進行了重大修訂,和以前不同,巡視變成一種常設性、全覆蓋的制度安排,並且對保證巡視的公信力和威懾力有明確的制度設計(比如巡視組長根據每次巡視任務確定並授權,沖著具體事和人而去、讓人摸不著規律的專項巡視等)。在巡視內容上,相對于原來版本的較為模糊的描述,根據十八大後管黨治黨的基本要求,規定的非常細緻明確,極大的壓縮了模糊、折中和變通的空間。

十八大後,中央明確提出,全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理。派駐機構監督的重點對象為:駐在部門領導班子及中管幹部和司局級幹部。此前對中央一級黨和國家機關只派駐了50多家,還有近2/3部門和單位沒有被納入監督範圍。根據《關於全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》要求,中央紀委對139家中央一級黨和國家機關實現派駐全覆蓋,其中的綜合派駐形式,改變了「點對點」的單一模式,讓紀檢組「駐在一家、管多家事」,解決監督抹不開面子的問題。

所謂「抹不開面子」,背後其實是監督性權力在被監督權力面前的地位的弱化、矮化甚至「合流」等消弭黨內監督剛性的現象。我們講黨的自我淨化的意思,主要是指在一黨長期執政條件下,反腐敗的首要路徑選擇是執政黨下決心、下力氣管好自己,但絕不意味著黨內存在任何特殊組織或者個人,是自己監督自己。

四個全面和全面從嚴治黨

從前述也可以看出,在長期執政條件下,中國共產黨要實現自我淨化,一直保持先進性和純潔性,離不開對黨內權力關係的深刻調整(當然也離不開黨內和黨外權力關係的調整,比如黨內監督和國家監督的銜接)。這種權力關係,不僅僅體現在黨內異體監督的加強上,其實也體現在打破種種所謂的反腐潛規則上。任何潛規則背後都是各種隱秘的不正常的權力關係。打破了潛規則,當然也就打破了其背後隱藏著的權力關係。

這種深刻調整,最終指向就是重塑黨內政治生態。辦好中國的事情,關鍵在黨,關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。通過全面治黨,通過切實解決黨內政治生活、黨內政治生態存在的突出問題,為全面建成小康社會、全面深化改革、全面建設法治社會奠定了堅實的政治基礎。制度化也標誌著,反腐敗從「不敢腐」的治標開始轉入了「不能腐」和「不想腐」的治本,四種形態的第一種(黨內關係要正常化,批評和自我批評要經常開展,讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態)越來越成為紀委執紀監督的主流。十八屆六中全會提出,黨內不允許有不受制約的權力,也不允許有不受監督的特殊黨員。要完善權力運行制約和監督機制,形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。黨內政治生活準則和黨內監督條例,是黨內關係走向正常化的主要制度保證。

在中國,共產黨不同於一般的社會組織,它是執政黨,引領著國家前進的方向,而且它還特別肩負著全社會價值觀塑造的重要責任。通過重塑政治生態,形成「又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面」,對共產黨而言,不僅意味著一個執政黨具有自己的發現問題、糾正偏差的機制,而且能對全社會形成自由和秩序的平衡、個人利益和公共利益的平衡發揮強大的示範效應。

十八大後通過巡視回饋的問題來看,不管是國家機關的,還是國有企業的,黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力,是最突出的問題。強調黨的組織要發揮核心作用,成了各項整治工作的「牛鼻子」。這就提出了一個重大課題:黨的領導水準和執政水準必須得到切實提高,各級黨的組織的領導核心作用必須精准到位,這樣才能保證中國改革和發展事業不斷前進。治國理政的邏輯是一環套一環的,任何一個關鍵性環節出了大問題,整個邏輯就會有變異的危險。對此,無論是各級黨的組織的負責人還是社會各界人士,不可不深察焉。

正如習近平總書記指出的:「馬克思主義基本原理認為,無論什麼樣的生產關係和上層建築,都要隨著生產力的發展而發展。如果它們不能適應生產力發展的要求,而成為生產力發展和社會進步的障礙,那就必然要發生調整和變革。」這一原理,當然也適用於全面從嚴治黨的偉大實踐。

(趙義/文)