回歸祖國與賭權開放，是澳門特別行政區短短十一年的歷史中最燦爛的兩個亮點，十一年來澳門社會結構與市民生活所發生的諸多變化，無一不與此兩件事相聯繫。而兩件大事本身則存在著相互支持、相輔相成的關係。一方面，賭權開放，產生於「一國兩制」的大背景，產生於《基本法》為其創造的法律與制度條件；另一方面，由賭權開放所帶動的澳門經濟的全面市場化改造，健全與完善了澳門的資本主義制度，促進了經濟的全面發展，從而為「一國兩制」在澳門的實踐、為特區政府的有效施政做出了重要的經濟支撐。

一、賭權開放推動下的博彩業大發展

所謂賭權開放，是指博彩公司由一家變多家、博彩市場由壟斷變競爭的博彩經濟體制的改革。同時，它還在廣義上被理解為博彩產業規模的擴大和經營花色品種的增加。甚至，對於經濟生活中今天發生的一切變化，在一定程度上澳門社會都傾向於將之與賭權開放聯繫起來。

賭權開放是澳門政府的施政選擇，客觀上，它是由「大」「小」兩個背景因素促成的。小背景是，2001年底獨家專營了40年的澳娛公司的賭牌到期。是否要給予澳娛公司的賭牌以續期？如何續期？是繼續維持其獨家專營地位，還是籍此機會頒授更多的賭牌？特區政府面臨選擇。按當時的法律規定，澳門政府有權將博彩經營權最多授予三家博彩公司。也就是說，政府在法律上有權打破壟斷，建立一個有競爭的博彩市場。澳門政府抓住了這個契機。大背景則是世界「賭博爆炸」。進入1970年代以後，隨著交通、通信、金融等技術領域的進步，世界旅遊業迅速發展起來。商業博彩逐漸被越來越多的國家和地區作為一個亞產業要素而納入了旅遊業的概念。而賭業所天然具有的社會危害，會促使開賭國(地)的鄰近國家或地區「以賭防賭」以保護自己的經濟與社會利益。由此所形成的多米諾骨牌效應，使得博彩業迅速在世界範圍內漫延。一股賭業合法化的世界性浪潮，於七十年代萌生，八十年代成勢，九十年代達到高潮。40年前的1961年，當澳娛公司從泰興公司手中獲得博彩專營權時，澳門是當時亞太地區唯一一個有合法賭業的地區，市場肥沃，開賭即賺。然而40年後的2001年澳娛公司的博彩專營合約到期時，整個地球上已經佈滿了3000多家各式博彩機構，亞太地區的許多國家或地區已實現了賭業合法化。澳門賭業的市場條件已完全今非昔比。2001年的澳門面對著與世界博彩市場的一場博弈：如果繼續保持彼時之11家賭場300多張賭台的產業規模和見縫插針式的混亂佈局，那麼澳門賭業很快就將淪為世界賭林中的「普通一兵」。而「普通一兵」是養不活澳門的。要麼，走拉斯維加斯「逆市場形勢而動」的道路：市場越小，產業做得越大；需求越小，供應做得越大。以此，來繼續保持自己在亞洲賭林中的老大地位和市場優勢。澳門選擇了後者。

與賭權開放的制度改革相配合，澳門特區政府行政長官何厚鏵在2001年的施政報告中又進一步提出了「以旅遊博彩業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展」的產業政策。如果說，賭權開放為澳門博彩業的大發展創造了制度條件，那麼博彩業龍頭產業的定位則為此一發展提供了直接的政策動力。

2002年初賭牌開標後不久，以金沙賭場建築開工為標誌，澳門的賭場大建設全面開始。最初各博彩公司的建設規劃，加起來的總投資額是200億澳門元(以下凡未特別注明者，貨幣單位均指澳門元)。2004年，中國政府對港澳開放「個人自由行」，澳門賭業的市場條件因此而發生革命性變化，博彩商界因此而紛紛調整自己對澳門賭業前景的預期，並進而調整自己的投資計畫。所有六家賭業公司都在「自由行」的鼓舞下而變得更加雄心勃勃，賭場建設計畫一調再調，最後，總計畫投資額由最初的二百億元增加到了一千億元。在宏大的賭場建設熱潮推動下，澳門博彩業進入了一個前所未有的高速增長期。

由表1的資料可以看到，以回歸前的1999年為基數，到2009年，博彩總收入10年間增長了8.3倍，博彩稅增長了10.6倍，博彩稅收占財政收入的比重由1999年的19.53％提高至2010年上半年的89.8％，博彩業就業人數增長了1.28倍，博彩業的經濟比重由1999年的25.38％增加到了2010年上半年的83.56％。

根據目前已經公佈的前九個月的資料，可以推斷，2010年將是澳門博彩業超高速增長的一年，是澳門賭業史上年增長率最高的一年。2009年澳門博彩收入額是1117.34億元，而2010年上半年僅半年的博彩收入額就已達858.53億元，再加上第三季度的數字，已達到1332.38億元，九個月的博彩收入便已遠遠超過了上年的數字。以保守的估計，假定剩下的三個月的月均創收額為140億元，則2010年的年收入將達1752.38億元，較2009年增長56.8％。如此超高速增長，將是澳門賭業史上創紀錄的。2008年4月，在博彩業應適度發展以及澳門經濟要適度多元化的理念下，特區行政長官何厚鏵宣佈，不再增發新的博彩執照及增批新賭場建設項目。儘管如此，要完成目前所有已定的博彩業建設專案，尚需要三至五年時間、近千億元的投資。五年後的澳門將更呈光鮮亮麗。

二、高速發展背後的隱憂

澳門博彩業的迅速擴張以及由此所帶動的澳門經濟的高速增長，給澳門社會帶來了巨大變化。與此同時，由於發展速度過快，原有的平衡被迅速打破，而新的平衡尚未建立起來；由舊平衡向新平衡過渡的時期，尚存在著一些與博彩業發展相關的問題，有待澳門政府及社會去面對、重視及採取措施加以解決。

1.土地資源瓶頸

要在30平方公里的小地方最終建設40多間賭場，這本身對澳門的土地資源就會形成壓力。澳門不但小，而且封閉。小，使之土地短缺；封閉，使其勞動力短缺。為此，不得不大量引進外地勞工。而這些外勞所產生的居住空間的需求，會進一步加劇土地資源的緊張，從而使得兩個短缺變為實際上的一個短缺——土地資源的短缺。土地資源的緊張狀況已經在澳門社會生活的各個方面顯現出來，並且嚴重制約了澳門經濟的可持續發展。

2.產業單一化

澳門以賭立命的歷史雖已逾百年，但澳門經濟在整體上從未像現在這樣近乎絕對地依賴於博彩業。從表1可以看出，此一趨勢似有日益加劇之勢。澳門傳統上的一些產業，如制衣業、玩具製造業等，在博彩業的擠壓下迅速萎縮。產業單一化趨勢的加劇，意味著澳門整體經濟安全度的下降——在澳門賭博經濟的背後，隱含著的是澳門的經濟賭博。

3.客源結構單一化

2004年在CEPA概念基礎上的「個人自由行」政策，從根本上改變了澳門賭業的傳統客源結構，大陸客迅速取代了香港客而成為澳門博彩業的主市場。結果，在博彩一業獨大所形成的產業風險的基礎上，博彩業本身又生成了大陸客「一源獨大」所形成的另一層風險。這種雙重風險結構不但構成了整個澳門經濟的一個脆弱的軟肋，而且也形成了澳門與中國大陸之間的一個利益衝突點。有關大陸賭資流向澳門，流進美國人腰包的民間抱怨之聲不斷見諸媒體；由此所產生的政治壓力終於演變成了官方的行動。2006年5月，內地首次採取收緊「自由行」的嘗試，引起了澳門社會的震動。2008年5月，中央政府再次實施力度更大的收緊「自由行」措施。雖然，兩次收緊「自由行」的舉措，都未持久，但賭業「一源獨大」的風險卻由此顯現。

4.博彩監管的制度瓶頸

博彩公司由一家變六家以後，傳統上由博彩專營公司代行部分監管職能的「委託監管」關係，顯然已不可能繼續下去。在原來的專營公司由二級監管者的角色變為一個普通的被監管者的角色以後，原來由它行使的一些監管職能，必然會形成一些監管真空。另外，與博彩專營制度相聯繫的一些傳統的監管體制，也與新的博彩市場環境形成衝突。歷史遺留下來的諸如「一家一照」的博彩營業執照制度、「公私合營」的賭場財產權制度、多家共管的博彩監管體制等，都與現代化大博彩的概念形成衝突。

5.貴賓廳的困境

澳門博彩業的一個很大特殊性是，它擁有一個獨特的貴賓賭業體系，澳門博彩收入的70％左右來自這個體系。在賭權開放前的博彩專營制度下，由於專營公司可以有效地控制整個體系，包括有效地控制碼傭率的水準和泥碼借貸的風險，此一體系健康地運轉了20多年。賭權開放後，博彩公司間為爭奪貴賓客而展開的競爭，很快演化成為所謂的「碼傭戰」。碼傭率在競爭的推動下迅速翻了一番，達到了博彩公司乃至賭廳承包人所能承受的極限。在疊碼仔的收入水準跟著碼傭率的上漲而上漲的同時，博彩公司貴賓業務的利潤水準以及賭廳承包人的收入，卻被碼傭率的上漲擠得越來越小。與此同時，在競爭的巨大壓力下，為了拉住客人，博彩公司及博彩仲介人在泥碼借貸的風險控制上越來越放手，從而使得貴賓賭業的風險鏈也在繃緊。一方面是收益的減少，一方面是風險的加大，澳門傳統的貴賓賭業陷入了極大的困境。

三、努力實現博彩業健康有序的發展

在澳門博彩業大發展的同時，亞洲的博彩業也在以爆炸式的速度發展，180多間賭場遍佈於20多個國家和地區，與澳門形成了日益激烈的競爭關係。2010年，新加坡的兩間豪華賭場分別於2月和6月開張，對澳門形成了直接的競爭壓力。在新加坡開賭的刺激下，菲律賓也制訂了雄心勃勃的賭業擴張計畫，言明要「與澳門和新加坡競爭」；臺灣已經實現賭業合法化，只待2012年的公投。澳門賭業所面臨的區域競爭壓力日益嚴峻。隨著更多的在建賭場投入運營，尤其是亞太地區更多的國家和地區開賭，澳門的博彩業，無論是貴賓廳還是中場，其利潤率水準將不可避免地趨於下降。「開賭即賺」的神話，將在世界範圍內破滅。賭業利潤水準的下降將對澳門以賭稅為核心的現行財政體制提出嚴重挑戰。練好內功，應對挑戰，將是澳門博彩業未來相當長一個時期內的重要使命。

1.堅持不懈地尋求產業多元化的出路

本來，澳門政府提出的「以旅遊博彩業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展」的產業政策，是一個完整的概念體系，其中最後一句「其他行業協調發展」，是希望通過「龍頭產業」的發展，為澳門拉長產業鏈，拓寬產業面，從而一方面使原有的非旅遊博彩產業能夠在龍頭產業的拉動下有更大的發展，另一方面開闢出一些新的產業部門。然而，從十年來的實踐看，要做到這一點並不容易。博彩業的急速發展，在有些方面確實起到了「龍頭帶龍身」的效果，如酒店業、房地產業等的相應跟進發展，但同時也出現了龍頭產業回過頭來與「龍身產業」爭資源、從而抑制乃至扼殺某些產業的情況。為此，中央和澳門兩級政府給予了高度重視，提出了「適度多元」的產業發展新戰略。

其實，澳門雖經百多年的靠賭吃飯，但她從未全心甘於此道，特別是回歸以後，社會各界一直在探尋更光榮更安全的產業出路，「產業多元化」的呼聲一直未斷。文化創意、輕工製造、大學城、資訊科技、中藥基地、儲運物流乃至離岸金融等諸多產業發展構想，先後被提出來加以討論，有的甚至付諸試驗，但皆無明顯成功。當然，無論探索的前途多麼渺茫，探索的道路多麼艱難，探索都會繼續下去。

然而必須認識到，澳門細小的經濟規模及其有限的資源條件，作為一種難以改變的經濟宿命力，很可能將會使澳門產業多元化的追求再次遭受挫折，從而把澳門的經濟命運一再地拉回到它的固有軌道。可以想見的是，無論產業多元化的追求能夠在多大程度上取得成功，在今後一個相當長的時間裏，澳門仍將繼續其以博彩業為龍頭的產業政策和產業發展路徑，仍會以博彩業為其生存之本，博彩收入占GDP的比重仍將長期維持在過半的水準，賭稅仍將是澳門財政體系中的主角。澳門短期內很難找到擺脫此一經濟宿命力的出路，很難改變靠賭吃飯的產業結構。在不放棄產業多元化追求的同時，把博彩業的事情辦好，仍將是澳門經濟生活中的第一要務。

2.理順監管體制，把博彩業自身的事情辦好

要把博彩業自身的事情辦好，不在於要建更多更好的賭場，甚至主要也不在於搞一些美化博彩集中區的「穿衣戴帽」工程，而是要改革博彩業經營和管理的「軟體」條件。以「打破壟斷、引入競爭」為宗旨的賭權開放，只是博彩業體制改革的第一步。澳門的博彩體制，尤其是博彩監管體制，尚有很大的改革空間。

世界賭林的一個普遍事實是，博彩業承受著比其他任何產業都要嚴厲的監督與管制。賭權不是「天賦」的而是「官賦」的——這是博彩業所承受之嚴厲監管的先天基礎。需要接受政府監管的，不但有賭場的老闆們，還包括其員工；不但有博彩企業，還有其顧客；不但有每一個人，還有每一筆錢；(11)不但有每一筆錢，還有每一件事。一個無政府的博彩業，很可能在不可遏止的「欺詐競賽」中走向自我毀滅。嚴厲的政府監管，不但是一個博彩產業健康運轉的前提條件，也是它有效運轉的必要基礎。

與國際上普遍實行的博彩監管制度相較，由於歷史傳統的原因，澳門的博彩監管體制是一個相對較為鬆散的體制。隨著市場結構由壟斷向競爭的變化以及由此一變化所帶來的博彩業大發展，澳門博彩監管體制的薄弱環節逐漸顯現出來。參照國際上普遍實行的博彩監管體制，理順澳門的博彩監管體制，完善澳門的博彩法律，是當前澳門博彩體制改革的核心任務，也是把博彩業的事情辦好的當務之急。此一改革將是一個包括執照制度、賭業財產權制度、稅費制度等領域的改革在內的一系列配套改革措施。

困難在於，澳門在博彩法律與監管體制的改革上，存在一個巨大的法律障礙：澳門的博彩法，分別存在於兩塊不同的載體，一塊是政府自己的單獨立法，即2001年制訂的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，另一塊則存在於與六家持牌公司簽訂的承批合約當中。而後者的篇幅以及所涉及的內容，比前者要多。以稅制為例，35％的博彩特別稅以及其他以賭場毛收入為稅基的零星稅種，是在政府法律中規定的；而溢價金及賭台、賭機費的費額則是在承批合約中規定的。這意味著，澳門政府在進行博彩法律改革時，必定要碰到修改承批合約的問題。然而合約是雙方的事，是要商量著來的，不是政府一家可以單獨修改的。澳門的博彩法律建設與博彩監管體制的改革，任重道遠而又不可回避。

3.向客源結構多元化、國際化的大方向邁進

客源結構單一化的問題，實際上涉及兩個方面的問題，一是與客源地的利益衝突，二是博彩業本身的產業風險。

博彩業的特殊性，決定了開賭地與客源地之間必定存在著一定意義上的利益衝突，世界各地都存在類似的問題而非澳門所特有。從世界許多開賭國家的地理佈局就能理解到這一點。柬埔寨的30多間賭場，一大半設在柬泰邊境的波貝城和柬越邊境的巴維城；美國最早的賭州內華達州的兩個主要賭城拉斯維加斯和雷諾，都坐落在加州的邊境；加拿大最早的兩個賭場，尼加拉瀑布賭場和溫莎賭場，即坐落在美加邊境上，一個以美國的水牛城為目標市場，一個以美國的底特律為目標市場。在這些地方，也都多多少少地存在著設賭地與客源地的利益矛盾。1960年代初澳門在進行賭博專營權變更時，把唯一的一張賭牌

給了一家香港人的公司，這很可能是當時澳門為緩和設賭地與客源地的利益衝突而採取的一個措施。無疑，讓客源地的人來設賭地投資賺錢，確實是協調利益衝突的一個明智的辦法。

在中國大陸成為主客源地的今天，由於特殊的政治條件和既成事實，我們已經無法用60年代那種辦法——讓客源地的賭商來設賭地賺錢發財——以協調設賭地與客源地的利益衝突了。然而，中國大陸與澳門之間特殊的政治關係終究代替不了經濟上的利益關係。在一時沒有直接的純經濟辦法來緩和矛盾的情況下，澳門唯一可以有所作為的努力方向是，把「客源結構多元化、國際化」作為戰略目標和行動口號，採取有力措施，拓展國際客源，逐步減少大陸客源的比重。

要做到這一點，澳門有兩個有利條件。第一，澳門有一隻龐大的疊碼仔隊伍，如果政策得當，這些人有可能神通廣大地從世界各地為澳門拉來客人；第二，澳門有一個遠未飽和的國際機場，如果條件具備，這個機場可以開通通往世界許多地方的航班。澳門政府可以通過兩條經濟杠杆來推動這兩件事：實行地區性有差別的碼傭補貼，鼓勵疊碼仔到遠方去拉客；補貼航空公司，開通通往歐美及中東等地的航線。

最重要的是，客源結構的多元化、國際化，將大大降低澳門賭業的產業風險。可以這樣說，如果有一天實現了國際賭客過半，則澳門產業多元化的艱苦努力，便可以大大鬆口氣了。

4.積極推動博彩仲介人走組織化的道路

把博彩業的事情辦好，最重要的是把貴賓廳的事情辦好，最困難的也是把貴賓廳的事情辦好。面對割喉碼傭戰與死賬壞賬兩大難題，政府與業界一直在探索解決問題的辦法，但迄無良策。2008年，政府出臺了碼傭管制的措施，規定博彩公司給賭廳的碼傭率的最高上限是1.25％，但很快就被巨大的競爭壓力所摧毀。而對於克服死賬壞賬的難題，政府與業界在措施上尚未有嘗試。也許，建立全澳仲介人協會，把仲介人組織起來，是一個值得嘗試的措施。

目前，澳門博彩業界的兩個階層，博彩公司老闆們與莊荷及其他下層員工，都有了自己的全員組織，前者有以何鴻燊為主席的「澳門博彩商會」，後者有「澳門幸運博彩業職工總會」，但唯獨居間的仲介人這一層尚未有全澳統一的行業協會。

一個全澳統一的仲介人行會，可以就碼傭率問題達成行內協定，制訂一個低於「牌主」給出的1.25％水準的、統一的付給疊碼仔的碼傭水準，大家共同遵守，這對於遏制割喉碼傭戰也許會有成效。一個全澳統一的仲介人協會，可以建立一個全澳統一的不良賭客黑名單系統，還可以建立起旨在防止賭客過量借貸和重複借貸的賭客信用記錄查驗系統，各廳互通資訊，這對於緩和死賬壞賬問題肯定大有裨益。

當然，要把上萬人的、流動性很大的、且其中許多不是澳門居民的仲介人隊伍組織起來，絕非易事。關鍵的難題是，由於仲介人階層的特殊社會成分，他們中間很難形成核心，很難推出自己的領袖。儘管如此，仲介人階層實際上已經開始意識到組織起來的必要性，有一些活躍分子已經開始在積極推動此事。現在需要的，是政府的積極推動和學界的熱情鼓呼。

賭權開放的制度變革與旅遊博彩業為龍頭的產業政策，是回歸後新的特區政府在經濟上採取的兩項重大舉措。毋庸置疑，這兩項舉措結合起來，對澳門博彩業乃至整個澳門經濟的發展，起到了關鍵性的促進作用，進而對澳門社會生活的各個方面，都發生了積極的影響。澳門經濟的高速增長，人均居民收入的提高，社會文化面貌的改善，國際地位的提高等等，所有這些成就的取得，無疑都與賭權開放以及博彩業的大發展密切相關。然而也不可否認，在澳門前進的道路上還存在著許多障礙等待她去克服，許多難題等待她去解決，許多新問題等待她去面對。經營與管理博彩業，澳門並不陌生；但經營國際化、現代化大博彩，澳門政府乃至整個社會確有許多新東西要學習，許多新經驗要積累。沒有理由要求一場巨大的歷史變革在整個過程中各個方面都保持協調、平衡、同步。歷史變革的一般性規律是，為解決老問題而邁出關鍵性第一步；由此第一步引發出新問題，為解決新問題再走第二步……如此，使變革不斷深化，歷史不斷前進。