2016年蔡英文成為臺灣地區領導人，其對外政策的主軸是「倚美聯日抗大陸」，妄圖倚靠美日拓展所謂「國際空間」，並大力推動「新南向政策」，試圖減少對大陸的結構性依賴。但由於蔡英文當局拒不承認「九二共識」，且在「外交」路線上由馬英九當局的「活路外交」變為「柔性台獨外交」，導致台對外交往深陷尷尬境地。未來蔡當局將繼續推行「倚美聯日抗大陸」的政策，在美國對台政策不確定性增大的情況下，日本因素或大幅上升。但在當前國際政治格局的制約下，臺灣只能淪為美日的「棋子」，其對外交往之路也只能是越走越窄。

以「踏實外交」鞏固「邦誼」

蔡英文上臺後，於6月24日至7月2日出訪了巴拿馬和巴拉圭，並提出「踏實外交」的新政策。「副總統」陳建仁在8月中旬訪問多明尼加，此後不足一月時間內再度出訪梵蒂岡。此外，9月1日台「外交部長」李大維以蔡「特使」身份前往聖多美及普林西比島，並改派吳志中代替李出訪伯基納法索。在出訪經費嚴重透支的情況下如此頻繁「出訪」，蔡當局「固邦」意味濃厚。蔡「踏實外交」政策表面看是以「低調不挑釁」的柔軟姿態，通過經貿和「民主價值」等手段「固邦」，實則是以「務實」「柔性台獨」取代陳水扁時期的「衝撞外交」「硬性台獨」，試圖讓「台獨」暗度陳倉。蔡英文的這種「外交」政策，使得僅存不多的「邦交國」與臺灣「斷交」的傳聞甚囂塵上，島內各界對其質疑和批評之聲四起。12月20日，聖多美及普林西比島宣佈與臺灣「斷交」。蔡英文雖宣稱不再對「友邦」採取單向金援，但據巴拿馬駐台「大使館」披露，臺灣捐贈巴拿馬警署45輛警車、直升機專用滅火器等物資，據評估，僅警車價值就超過3000萬新臺幣。

提升與美日的實質關係

蔡英文執政以來，提升了與美日的實質關係，表現如下：

一是任命重量級人物經營對美、對日關係。蔡英文的兩岸及對外團隊，包括「國安會秘書長」吳釗燮、「總統府秘書長」林碧炤、「國防部長」馮世寬、「外交部長」李大維、陸委會主委張小月等人，均有較深厚的美國背景。蔡英文又指派謝長廷、邱義仁等黨內知日派要角「駐日」和掌管亞東關係協會，顯示出其對日本的重視以及深化台日關係的企圖心。

二是提升交往層級並互動頻繁。6月5日，美國聯邦參議院軍事委員會主席約翰•麥凱恩率多位重量級美國參議員，在新加坡出席「香格里拉對話會」後隨即訪台。這是時隔24年後美國參議院軍委會主席再度率團訪台，也是近十年來訪台人數最多的美聯邦參議員訪問團。台日雙方互動則更為熱絡，今年蔡英文先後會見了日本議員聯盟「日華懇談會」幹事長古屋圭司、日本交流協會會長大橋光夫、安倍晉三胞弟岸信夫、安倍晉三的母親安倍洋子等人；在蔡英文「就職典禮」上，日本派出最大規模的「觀禮團」；8月，「立法院長」蘇嘉全率層級最高、規模最大的「立委」團訪日，並稱台日是「同哭同笑」的「夫妻關係」。

三是美國為鞏固美台關係提供機制性保障、台日間建立新的溝通機制。5月16日，美國聯邦眾議院院會「無異議」通過有關支持臺灣的「共同決議案」，內容提到「與臺灣關係法」與對台「六項保證」是「美台關係」的重要基石。7月6日，美國參議院也審議通過該案。7月19日，共和黨在通過的黨綱中首次將對台「六項保證」納入，並表示將「助臺灣自衛」、支援臺灣參與國際組織，以及對台軍售和增加軍事交流。由蘇嘉全任會長的台「立法院」跨黨派議員團體「台日交流聯誼會」於5月6日成立。在10月31日舉行的首次「台日海洋事務合作對話」上建立的「台日海洋事務合作對話機制」，則成為具有戰略性的高層級台日間新的對話機制。

四是美台軍事合作與交流不斷深化。經麥凱恩主導、美國國會通過的「2017年國防授權法案」中納入許多友台條文，或將突破目前美國高級國防官員和現役軍人不得訪問臺灣的限制，該法案已獲奧巴馬總統批准。在2016「美台國防工業會議」上蔡英文的「國防自主」政策得到了美國原則上的支持，並進入實質討論階段。今後會議召開時間變為一年兩次，會期延長為三天，亦說明台美未來軍工產業對接推進力度將加大。

五是美日繼續支持台當局拓展「國際空間」。3月18日，美國總統奧巴馬批准了美國參眾兩院通過的支援臺灣成為國際刑警組織觀察員的法案，使之成為對美行政部門具有約束力的法律。古屋圭司訪台時向蔡英文遞交了安倍晉三的親筆信，表示「全面支援臺灣加入《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）」。岸信夫在與蔡英文的會談中，主動提出日本要支持臺灣以觀察員身分持續參與世界衛生組織大會（WHA），參與共同處理犯罪、氣候變遷等國際組織，支援台「新南向政策」；還表示未來將推動臺灣加入TPP和重啟台日自由貿易協定協商。

六是台美、台日不斷加強經貿領域合作。蔡英文上臺前就「放風」試圖開放「美豬」進口，後因反彈聲浪太大作罷。在第10屆台美「貿易暨投資架構協定」（TIFA）會議上，台美雙方同意合作加速推動世貿組織服務貿易協定及環境商品協定，達成儘快完成談判的共識。

目前日本是臺灣第三大貿易夥伴，且是台貿易入超最大來源地，臺灣則是日本第四大貿易夥伴，在11月29日舉行的第41屆台日經濟貿易會議上，雙方簽署「台日產品安全領域交流合作備忘錄」及「台日語言教育交流合作備忘錄」，日本同意開放臺灣椪柑進入日本。

大力推動「新南向政策」

為擴大臺灣對外經濟關係多元化，減少對大陸的結構性依賴，蔡英文大力推動「新南向政策」。6月15日，蔡當局「新南向政策辦公室」正式成立。9月5日，「行政院」推出「新南向政策推動計畫」，以四年為期，投入42億元新臺幣，增強與東盟十國、南亞六國（印度、孟加拉、斯里蘭卡、巴基斯坦、不丹和尼泊爾）以及澳大利亞、新西蘭等18個「南向」國家的經濟、貿易、文化、科技等各領域的廣泛連結。在組織架構上，蔡當局將隸屬于「總統府」的「新南向政策辦公室」部分與「經濟部經貿談判代表辦公室」整合，在「行政院」設立「對外經貿談判辦公室」，於9月19日正式掛牌成立。「新南向政策辦公室」保留作幕僚機關。9月12日，臺灣與印度簽署了「航空服務協定」及「農業合作瞭解備忘錄」。台「外交部」表示，檔的簽署「意義重大」，除符合台當局推動「新南向政策」目標，也將促進「未來台、印在航空、觀光和農業等方面的合作」。

「新南向政策」一定程度上雖然可以借助東南亞經濟近年的快速增長推動臺灣的經濟增長，但由於該政策仍是意識形態掛帥，核心在於以「南向」對抗「西進」，島內普遍不看好其實施效果：其一違反市場規律。工商界普遍認為「新南向政策」方向錯誤，台商根本離不開大陸市場；其二南亞相關國家投資環境不佳；其三未來執行困難，包括存在無法繞過大陸、財力有限、對目標國家政治影響力有限等問題。

在國際組織參與上更具彈性策略

蔡英文執政後，為維繫馬英九任內在臺灣「國際空間參與」上留下的「現狀」，費盡心機，姿態更為柔軟、策略更為彈性。首先，在蔡英文即將上任前的5月份，世界衛生組織邀請臺灣參加於5月23～28日在日內瓦舉行的世界衛生大會，邀請函上加注涉及一個中國原則的聯合國2758號決議。蔡當局「衛福部長」林奏延在大會發言中全程使用「中華臺北」名稱，刻意低調謹慎。其次，在獲悉有可能無法參與今年國際民航組織（ICAO）大會時，蔡當局主動向大陸呼籲「兩岸協商」，稱願意以「適當名義」申請參加ICAO大會。再次，在參與今年亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議的人選上，蔡當局鎖定橘營的宋楚瑜，並由其在出發前明確喊出「兩岸一中、反對台獨」，讓宋得以順利過關。最後，在《聯合國氣候變化框架公約》第22屆締約方大會上，蔡當局接受調降參與層級的安排，「平穩順利」完成參會。

在南海問題上迎合美國立場

7月12日，「南海仲裁案」結果出爐，仲裁結果「判定」中國在九段線範圍內主張的歷史權利沒有法律依據，包括太平島在內的南沙群島的所有海上地物均為礁岩，這一結果令蔡當局始料不及。蔡一方面表示不承認「仲裁結果」和「維護主權」，但又未對「航行自由」和U型線進行闡述，以避免激怒大陸和美國；另一方面採取「登艦不登島」並阻撓民間「宣示主權」的做法，儘量迎合美國的立場。7月19日，蔡英文在「國安會議」上拋出「依據國際法和平解決南海爭端、臺灣應納入多邊爭端解決機制、維護南海航行和飛行自由、擱置爭議及共同開發」等四項原則，並要求採取五項具體做法，包括「捍衛漁權、多邊協商、科學合作與鼓勵海洋法研究人才，讓太平島成為人道救援中心及運補基地」。而「讓太平島成為運補基地」引發了猜測，外屆認為蔡當局此舉是在「為美軍提供租借地」和進一步在南海「借美反中」；而11月29日台「海巡署」在太平島舉行的人道救援操演，更顯示蔡有意借太平島做「人道救援中心」，以方便與美國及其他國際非政府組織展開合作。

未來在南海政策上，預計蔡當局或利用太平島在非傳統領域與多國展開合作。蔡當局若將太平島開放供美日等盟友使用，勢將挑起新的南海風雲。

未來美對台關係不確定性增強

未來，提升美日實質關係仍是蔡英文對外政策的重點。隨著特朗普當選美國總統，美國未來對台政策的不確定性增加，但難以突破既有框架。特朗普在競選時聲稱當選後將採取戰略收縮的政策，不過多參與國際事務，輿論紛紛猜測奧巴馬的「亞太再平衡」政策恐將偃旗息鼓。但從近期特朗普「突發奇想」和蔡英文的通話、到特朗普連續在推特上對大陸的強硬表態來看，特朗普上臺初期大陸與美國的摩擦或會增大。從歷史上看，無論是共和黨或民主黨當政，美國對台政策都有高度一致性，且共和黨傳統上還更重視與臺灣的關係。7月，共和黨將對台「六項保證」寫入黨綱時，執筆撰寫這部分內容的共和黨全國委員會委員葉望輝稱，特朗普的競選顧問也支持黨綱在臺灣議題上的用語。葉作為共和黨內知名「友台派」與綠營關係深厚，被認為是「特蔡通話」的中間人。目前特朗普身邊聚集了越來越多的共和黨右翼勢力，其中有不少親台人士，包括即將擔任特朗普白宮幕僚長的普裏伯斯，經濟與安全顧問納瓦羅，特朗普重要智囊、前眾議院議長金裏奇，美國前駐聯合國大使博爾頓等。可以肯定的是，特朗普將以其商人的個性，利用好手中這張「臺灣牌」來牽制中國，其執政後將不會改變對台軍售和發展美台軍事安全關係的政策，反而有可能讓臺灣購買更多的軍事裝備和服務，繳納高昂「保護費」，在蔡當局提出的「國防裝備自製」上或將提供技術支援。但蔡當局也應認識到，大陸和美國的關係已成為全球最重要的大國關係，即便「不按常理出牌」的特朗普也不得不考慮這一因素，以他商人的精明更加不可能犧牲美國的利益去支持臺灣。

日本因素大幅上升

在台日關係上，安倍在對台問題上將更加主動，日本因素大幅上升。從地緣政治上看，大陸和日本的矛盾更加突出，遏制大陸崛起攸關日本戰略利益。安倍是1972年以來最親台的日本首相，而蔡英文的親日立場也非常顯著，台日對彼此都有很高期待。2016年台日間的互動頻繁程度遠超台美。台日間新的對話機制——「海洋事務合作對話機制」，從功能和議題上看，都顯示出其戰略性和高層級，是未來台日關係密切化的一個重要溝通管道。蔡有意通過新的對話機制全面深化、強化台日關係。有媒體爆料，台「國安會秘書長」吳釗燮曾和亞東關係協會會長邱義仁一起會見日本內閣官員，與日方達成以解禁日核災區食品換取啟動台日版自由貿易協定，即「台日經濟夥伴協定」談判的交易。

由於日本漁民普遍對2013年達成的「日台漁業協議」不滿，要求日本政府重新修訂，未來日本也很可能與臺灣重新協商並達成補充協定，不再對台讓利。在美國對台政策不確定性增大的情況下，日本將根據對已有利的原則，對臺灣予取予求，尤其在東海南海等關鍵問題上，臺灣可能與日本立場保持一致，值得高度警惕。

（任冬梅／文）